第一章　财政效率与绩效管理

　第一节　财政效率与高效政府

　　一、财政效率简论

　　二、财政效率是高效政府的依托

　第二节　绩效与绩效管理

　第三节　公共预算绩效管理的涵义与架构

　　一、政府公共预算绩效管理的特点

　第四节　公共预算绩效管理的发展

　　一、成长阶段：20世纪二三十年代至70年代中期

　　二、发展阶段：20世纪70年代中期至90年代中期

　　三、成熟阶段：20世纪90年代至今

　第五节　中国建立公共预算绩效管理制度的必然性

　　一、公共财政的必然要求

　　二、传统的“统治型”政府转向“服务型”政府的必然要求

　　三、落实科学发展观、提高政府执政能力的必然要求

　　四、深化公共支出管理改革、健全公共财政体制的必然要求

　第六节　财政绩效管理的国际比较与借鉴

　　一、西方国家公共预算绩效管理的主要经验

　　二、国外公共预算绩效管理实践对我国的启示

第二章　公共预算绩效管理的理论基础

　第一节　公共选择理论

　　一、公共选择理论的内容及背景

　　二、公共预算绩效管理是公共选择的结果

　　三、公共选择理论在公共预算绩效管理中的指导原则

　第二节　委托代理理论

　　一、委托代理理论的主要内容

　　二、公共资金使用中的双重委托代理关系

　　三、委托代理理论在公共预算绩效管理工作中的应用

　第三节　新公共管理理论

　　一、新公共管理理论的背景

　　二、新公共管理理论的主要内容

　　三、绩效考评与管理是新公共管理理论的创新实践

　第四节　内部人控制理论

　　一、内部人控制理论的提出

　　二、内部人控制及其现象

　　三、内部人控制产生的原因

　　四、内部人控制的危害

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第一章　财政效率与绩效管理

　第一节　财政效率与高效政府

　　一、财政效率简论

　　二、财政效率是高效政府的依托

　第二节　绩效与绩效管理

　第三节　公共预算绩效管理的涵义与架构

　　一、政府公共预算绩效管理的特点

　第四节　公共预算绩效管理的发展

　　一、成长阶段：20世纪二三十年代至70年代中期

　　二、发展阶段：20世纪70年代中期至90年代中期

　　三、成熟阶段：20世纪90年代至今

　第五节　中国建立公共预算绩效管理制度的必然性

　　一、公共财政的必然要求

　　二、传统的“统治型”政府转向“服务型”政府的必然要求

　　三、落实科学发展观、提高政府执政能力的必然要求

　　四、深化公共支出管理改革、健全公共财政体制的必然要求

　第六节　财政绩效管理的国际比较与借鉴

　　一、西方国家公共预算绩效管理的主要经验

　　二、国外公共预算绩效管理实践对我国的启示

第二章　公共预算绩效管理的理论基础

　第一节　公共选择理论

　　一、公共选择理论的内容及背景

　　二、公共预算绩效管理是公共选择的结果

　　三、公共选择理论在公共预算绩效管理中的指导原则

　第二节　委托代理理论

　　一、委托代理理论的主要内容

　　二、公共资金使用中的双重委托代理关系

　　三、委托代理理论在公共预算绩效管理工作中的应用

　第三节　新公共管理理论

　　一、新公共管理理论的背景

　　二、新公共管理理论的主要内容

　　三、绩效考评与管理是新公共管理理论的创新实践

　第四节　内部人控制理论

　　一、内部人控制理论的提出

　　二、内部人控制及其现象

　　三、内部人控制产生的原因

　　四、内部人控制的危害

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第一章　财政效率与绩效管理

经过近半个世纪的探索和实践，西方国家已建立了较为完善的政府财政绩效管理制度框架，并在政府公共支出绩效考评的实践中做了很多有益的探索，取得了比较丰富的经验，如前章所述，也形成了系统化的理论支撑。这些探索、实践和理论的发展有深刻的政治、经济和社会背景，主要是两次全球性的经济危机(20世纪30年代的经济危机和70年代的石油危机)和政治危机，不断地推动政府提高行政效率，改善公共服务，并不断地汲取私营部门的绩效管理经验，改造政府。由此引发了20世纪80年代开始的、至今仍在进行的西方工业化国家的政府再造运动，亦即新公共管理运动。

第一节　财政效率与高效政府

一、财政效率简论

财政效率也称为公共支出效率，是指通过公共效果与公共资源投入相比而确定或评价的政府活动有效性。财政效率是由行政效率和经济效率演化来的，行政效率是财政效率实施过程中的效率体现，而经济效率是财政效率的实施目标和实施结果。

（一）财政效率是外部性效率

外部性效率即公共效率。与企业所提供的私人产品不同，财政效率是政府各部门的效率问题，而政府各部门提供的是公共产品。由于公共产品具有外部性特征(外部性是指受益人并非当事人，即第三者的受益)，即政府提供的公共产品的利益是向社会发散的，因而，财政效率是一种外部性效率。

财政效率的外部性特征使得对它的评价变得非常困难。对一个工厂或者旅行社的效率，我们可以通过销售、利润等指标来评价效率高低，但对于一所学校、医院，或者公安、民政支出的效率，则很难用这些经济指标去衡量，因为其服务效果是向社会发散的。

（二）财政效率是公共支出效率

财政效率属于公共支出的效率问题，它取决于事业效果和政府资金(资源)投入两方面，财政效率与公共支出有关，判断财政效率取决于以下三个因素。

(1)产出，即事业效果。这一效果不仅是指所办的事是否办好，即设定的目标的达成，更是指所办的事的社会后果，即产生的社会影响，这是评价财政效率的基本依据之一。这包括两点：首先，财政效率是一个公共效率，这就存在着公共支出的受益面问题。就是说，财政资金是公共资金，应当让大多数人受益。假如设定的政府目标不产生实际效用，或者只对少数人有效用，则无论在运作过程中支出如何节省，最终结果也是没有效率。前者如各种形象工程，后者如只有少数人享用的公办幼儿园、“重点学校”等。其次，财政效率取决于目标的实现。如果目标是合理的，但办事结果并未达到预定目标，则说明其有效性是打折扣的。因此，我们将财政效率称为“办事的艺术”，因为，它不是取决于你说多少，而是做多少。

(2)投入，包括投入的政府资金和公共资源两个方面。以下我们分三种情况说明。

①政府资金。政府资金包括预算内资金、预算外资金和体制外政府资金。人们往往将财政拨入资金作为投入依据，而将非财政资金的投入不计算在内，这是不合理的，因为，无论是财政资金，还是非财政资金，如各种预算外的财政性资金，以及借入的公共资金，如通过财政担保而从银行获利的基础建设贷款等，其本质上都是政府资金，都应当纳入考察范围。

②公共资源。公共资源是指除货币资金以外的其他公共资源，如土地、水源、石油、煤炭资源等。由于这些资源具有稀缺性或者不可再生性，为此需要考察它们的利用效率。

③人力资源。人力资源具有特殊性，虽然理论上人力投入同样是重要的资源，但由于人力投入已经通过工资等计算在资金投入中，因而可以不作为独立的因素来考察。

(3)成本。成本是联系投入和产出的桥梁，也是评价公共支出效率的基本依据。在达到既定的目标的前提下，成本低的支出效果就高于成本高的支出效果。由于成本在一定范围内具有可比性，例如，生均教育成本等，因而它是重要的评价财政支出效率的标准。

正是由于财政效率具有兼顾投入——成本——产出的特点，具有综合性，因而，财政效率的提高离不开行政效率，它更能体现政府为社会公众服务的本质。

（三）财政效率既有部门效率的共性，又有部门效率的特性

虽然财政效率是一个投入产出概念，但不同财政拨款，从航空和空间事业到路灯、垃圾收集等，由于它们之间缺乏相关性，因而财政支出效率具有公共服务的“行业性”部门特点，这就是说，虽然对于卫生、教育和公安等在财政的投入上存在着共性，但由于执行部门的特点不同，用于描述效率的特征值指标不同，因而指标之间很难相互替代。因而，我们必须按部门特征值设置效率指标。

按部门特征值设置效率指标既是财政效率的缺点，也是它的优点。因为，从传统行政管理的一刀切、“一个文件管天下”来看，按部门特征值设置效率指标是一个缺点，但从它促使不同部门的财政效率与部门管理的要求相结合，能够对症下药来说，这又应当是其优点所在。

二、财政效率是高效政府的依托

财政效率既是建设高效政府的关键问题，也是政府绩效管理的核心问题。无论从西方的政府改革，还是从我国的政府改革来看，必须将它放到重要位置。对于公共支出效率与政府改革的关系，我们可以概括为：公共财政效率是现代政府建设中的核心问题，也是财政改革的核心问题。

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