导论

第一部  分上海社会保障发展现状评估

第一章   上海社会保障制度发展历程及现状

    一、上海社会保障制度发展的历史回顾

    二、上海基本养老保障制度体系及发展现状

    三、上海基本医疗保障制度体系及发展现状

第二章   上海社会保障制度改革成就

    一、保障全民的社会保障制度体系基本建成

    二、制度覆盖面不断扩大

    三、社会保障待遇水平稳步增长

    四、基本保险制度改革不断深化

    五、管理和服务水平不断提高

第三章   上海社会保障制度建设存在的问题及挑战

    一、制度建设城乡分割依然存在

    二、制度分类过于细碎

    三、待遇差距不尽合理

    四、老龄化挑战

    五、养老金财务危机严重

第二部   分完善上海基本社会保障机制研究

第四章   上海基本社会保障制度发展的目标定位及合理模式

    一、完善上海基本社会保障机制的思路

    二、完善上海基本社会保障机制的原则

    三、上海社会保障制度建设的目标模式

第五章   上海基本养老保险制度的整合与接转机制

    一、整合上海基本养老保险制度的必要性

    二、整合上海基本养老保险制度的可行性

    三、整合上海基本养老保险制度的思路与步骤

    四、完善上海基本养老保险制度的衔接转移机制

第六章   上海基本医疗保险制度的整合与接转机制

    一、上海基本医疗保险制度的整合与完善

    二、上海城乡基本医疗保险制度的衔接机制

第三部   分基本养老保险基金可持续发展研究

第七章   上海国民生命表的编制及PLAM模型的建立

    一、上海国民生命表的编制

    二、上海国民生命表主要特征分析

    三、上海户籍人口模型

    四、上海城镇基本养老保险制度PLAM模型

    五、养老保险基金平衡

第八章   上海城镇基本养老保险基金收支和财政负担预测

    一、计划终止条件下的“城保”基金预测

    二、参保人口封闭条件下的“城保”基金预测

    三、参保人口开放条件下的“城保”基金预测

    四、上海城镇基本养老保险债务比较和财政负担分析

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导论

一、研究问题及理论假设

《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”（第四十五条）；“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”（第十四条）。 政府长期以来就被认定负有某种保证年老体弱者最低生活水平的责任，在许多国家，社会保障是政府履行这一责任的一个重要机制。一般来说，社会保障作为公民基本权利诉求之一，本质上就是为维护社会公平进而促进社会稳定发展，对国民收入进行再分配，帮助社会成员应对年老、疾病、失业、生育及死亡等风险的收入保障制度。从1601年英国政府颁布《济贫法》，主动应对贫困问题以来，公平性(Fairness)作为社会保障制度的第一原则，一直蕴含在制度萌芽、建立和发展的过程中。“福利国家之父”英国经济学家William Beveridge（威廉·贝弗里奇）在其著名的《社会保险和相关服务》报告中提到：“正是普遍性(Comprehensiveness)和统一性(Uniform)体现了社会保险公正。”前者是指社会保障应该满足全体居民不同的社会保障需求，社会保险的管理成本相对其他制度安排来说要低很多。后者是指社会保险行政管理职责统一，可以提高管理效率和收益 (Beveridge，1942)。

我国社会保障制度的发展也基本体现以上发展原则。以社会养老保险为例，早期仅覆盖工薪阶层，后来逐步覆盖各类人群，覆盖面不断扩大，从城镇到乡村、从正规就业人员扩大到非正规就业人员、从就业相关制度扩大到非工薪居民保险项目等，现已基本实现了制度的全覆盖。中国社会保障制度建设是在供给和需求的双方力量博弈下采取的打补丁式的政策发展战略，一定程度体现了普遍性原则，但是随着保障项目不断增加，其直接后果是社会保障制度以“碎片化”现象分布，社会保障基本机制严重漏损。长期以来，我国社会保障制度建设，城乡分割严重，公共资源配置不合理；制度类型过多，同一保险项目待遇水平差距较大；保险关系转移困难，劳动力市场流动受阻；管理政出多门，行政管理成本上升；待遇差距不合理，向低收入阶层再分配功能趋于失败，等等。此外，伴随着人口老龄化、人口红利消失、就业多元化和经济不景气等诸多挑战，社会保障支出不断攀升，政府财政压力日益加大，在以传统公平性诉求为先的社会保障制度下，基金乃至制度的可持续性（Sustainability）议题成为新的讨论焦点。

实际上，自1889年德国建立现收现付的公共养老金计划（Payasyougo Public Pension Programs）之后，世界上大多数工业化国家不断地效仿和推广。甚至在20世纪上半叶，其作为一项正规的社会制度和经济制度成功地为退休老年人提供了基本的生活保障而受到了极大的赞赏。然而，在全球人口老龄化和高龄化的趋势下，老年抚养系数不断上升，老年人口养老成本及服务支出不断上升，加上其他项目福利支出不断增加等的综合影响，政府财政可持续支持能力受到极大挑战。由此，现收现付的制度缺陷所致的统一性缺失问题和财务危机所致的可持续性疑虑共同存在，社会福利制度改革呼声不断增长。20世纪70—80年代两次石油危机所引起的世界经济形势的恶变直接冲击着社会保障制度的改革，智利率先进行社会保障制度改革，将养老保险制度由现收现付制改为完全积累制。20世纪90年代以来，对现收现付制度的改革几乎成为一种趋势，绝大多数国家都根据本国的具体情况进行了不同种形式的改革（孙树菡，2003）。

我国作为一个发展中国家和人口大国，特殊的计划生育政策更是加剧了人口老龄化的步伐，加上经济体制转轨后养老保险社会统筹账户和个人账户相结合模式并没有发挥积累制的优势，个人账户空账运行和转轨成本问题同时存在，严重威胁基金运行的可持续性。本书正是以治理“碎片化”和养老保险基金缺口问题为突破口，尝试构建具有统一性和可持续性社会保障制度的机制。前者的主要任务是需要对当前社会保障制度进行“顶层设计”以完善基本社会保障体系，降低管理服务成本，后者的主要任务是对基金缺口的治理，除了优化未来参保人口和领取人口结构、改进基金运行方式和模式外，更为重要的是要从养老保险制度设计层面、从源头上消除形成基金缺口的原罪性风险。

汤普森（Thompson，2003）在分析养老保险制度经济成本时，将支付退休人口养老金的经济成本定义为每年全部国民经济活动为退休人员消费而提供的物品及服务的部分，一般会受经济、人口和公共政策变动等因素影响。理想状态下，可用以下公式表述：crgdp=ctgdp·PrPt·cr/Prct/Pt其中，（1）等式左边是养老保险的经济成本，退休人员的消费Cr和社会总产出gdp的比率来衡量；（2）等式右边第一项是积累消费率，全体国民消费的服务及商品Ct占社会总产出的比率；（3）等式右边第二项是退休人员抚养系数，是退休人员占全体人口的比率，反映人口基本结构与决定退休年龄的社会政策和措施的结合；（4）等式右边第三项是生活水准率，即退休人口的平均消费额与总人口的平均消费额的比率。任何一个社会政策都必须通过至少改变这三个比率之一的政策，来调整养老保险的成本。本书研究正是以这个公式为理论基础，建立并分析两个主要假设。

假设一：社会保障的制度统一性有助于强化收入再分配功能，实现社会公平；制度整合是破解中国社会保障制度“碎片化”最直接的方式，实现社会保障体系城乡协调和一体化的有效路径之一。

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