第一篇导论
    第一章公共行政研究中的主体理论及其学科范式意义
       第一节分权行政研究中的“常任文官”
       第二节科学管理运动中的“经济人”
       第三节行为主义研究中的“社会人”
       第四节官僚制研究中的“制度人”
       第五节新公共行政研究中的“公共人”
       第六节新公共管理研究中的“企业家”
       第七节政策网络研究中的“网络成员”
       第八节后现代公共行政研究中的“话语主体”
       第九节公共行政主体研究的学科范式意义
   第二章基于认识论视角的公共行政理论范式选择
       第一节可知论与公共行政研究的制度主义理论范式
       第二节不可知论与公共行政研究的新制度主义范式
       第三节话语游戏论与公共行政研究的治理主义范式
   第三章公共治理：公共政治研究的事务转向
       第一节概念解析：公共政治
          一、公共政治现象是一种集体生活现象
          二、公共政治现象是一种中心整合现象
          三、公共政治现象是一种人际关系现象
       第二节公共政治研究的传统论域
          一、价值
          二、制度
          三、组织
       第三节公共政治研究转向：基础与压力
          一、哲学研究“去”本体化
          二、公共政治价值观念公理化
          三、基本制度架构稳定化
          四、政策性议题突显
          五、公共政治伦理研究新进展
       第四节事务转向：公共治理的民主机制及其地方性展示空间
          一、协商民主：公共治理的事务应对机制
          二、地方治理：公共治理的事务应对展示空间

第二篇现代公共行政的公共伦理规范逻辑
   第四章现代公共行政伦理的道德意识指向
   第五章民主行政意识
       第一节民主意识的历史渊源
          一、古希腊时期的民主实践
          二、资产阶级启蒙运动时期的人权民主理论
          三、现代国家的民主政治
       第二节现代公共行政组织成员的民主行政意识
          一、公共组织成员身份的荣誉意识
          二、受托人的责任意识
          三、公共物品提供者的顾客服务意识
          四、平民主义的非精英意识
   第六章科学行政意识
       第一节科学家与公共权力
          一、哲学王—圣人
          二、皇权/神权
          三、科学启蒙
       第二节科学理论与公共权力
          一、合法性合作关系
          二、合理性合作关系
          三、合法性冲突关系
          四、合理性冲突关系
       第三节现代公共行政组织成员的科学行政意识
          一、公共行政专业意识
          二、尊重科学家及其研究行为的平等关系意识
          三、尊重科学方法的行为选择意识
          四、宽容合法化评判和合理性批评的科学理论意识
   第七章公平行政意识
       第一节无政府状态下的利益关系状况
          一、交易的出现
          二、交易意识的形成
          三、货币的出现
       第二节公共垄断的产生
          一、强制性行为资源的垄断性占有和使用
          二、强制性行为主体的设置和建设
          三、强制性权力的制度建设
       第三节贫富差距关系的公共化
          一、贫富差距关系的政治化
          二、贫富差距关系的社会化
       第四节现代公共行政组织成员的公平行政意识
          一、贫者意识
          二、和谐意识
          三、责任意识

第三篇现代公共行政的宪法法律规范逻辑
   第八章公共行政职能
       第一节公共行政职能概念
          一、社会公共利益
          二、社会公共资源
          三、社会公共事务
       第二节公共行政秩序：公共行政职能的现实构建性内容
          一、维护职能——稳定的公共行政秩序
          二、保护职能——和平的公共行政秩序
          三、管制职能——正当的公共行政秩序
          四、扶助职能——公平的公共行政秩序
          五、规划职能——发展的公共行政秩序
          六、供给职能——公共行政秩序产出
          七、组织职能——公共行政秩序落实
   第九章公共行政权力
       第一节“权力”
          一、权力施加者和权力施加对象
          二、权力意向
          三、施加路径
          四、服从反应
          五、权力资源
          六、强制性
       第二节“公共权力”
          一、权力施加者和权力施加对象
          二、施加意向
          三、施加路径
          四、服从反应
          五、权力资源
          六、强制性
       第三节“公共行政权力”
          一、权力施加主体和施加对象
          二、权力意向
          三、施加路径
          四、服从反应
          五、权力资源
          六 、强制性
   第十章公共行政组织
       第一节组织
          一、组织成员
          二、组织领导
          三、组织利益
          四、组织目标
          五、组织规则
          六、组织意识
       第二节公共组织
          一、公共组织成员
          二、公共组织领导
          三、公共组织利益
          四、公共组织目标
          五、公共组织规则
          六、公共组织意识
       第三节公共行政组织
          一、公共行政组织成员
          二、公共行政组织领导
          三、公共行政组织目标
          四、公共行政组织利益
          五、公共行政组织规则
          六、公共行政组织意识/第四篇现代公共行政的公共政策规范逻辑
   第十一章公共行政决策
       第一节决策信息获取
          一、制度信息
          二、社会利益信息
       第二节决策议程
          一、决策议程展开
          二、政策方案规划
   第十二章公共行政执行
       第一节公共行政执行过程
          一、制度落实流程中的政策能力
          二、制度创新流程中的政策能力
       第二节行政执行现象
          一、政策动员定义
          二、政策动员类别
          三、当代中国的政策动员
   第十三章公共行政评估
       第一节公共行政的社会评价条件
          一、社会评价的政治制度条件
          二、社会评价的文化条件
          三、社会评价的科学技术条件
第二节公共行政的社会评价指标
          一、公共行政组织形象评价
          二、公共行政组织运行评价
          三、公共政策活动评价

结语走向民主化、科学化、公平化和法治化的现代公共行政
       第一节现代公共行政伦理构建
          一、观念设定
          二、观念灌输
          三、观念评价
       第二节现代公共行政法制构建
          一、公共行政职能构建
          二、行政权力构建
          三、现代行政组织构建
       第三节现代公共政策规范构建
          一、现代公共行政决策机制构建
          二、现代公共行政执行机制构建
          三、现代公共行政评估机制构建
参考文献

第一篇

导论

第一章

       公共行政研究中的主体理论及其学科范式意义社会科学的研究对象就是围绕着“人”这个社会主体及其活动而形成的社会现象，不同的社会科学学科划分，在很大程度上就是来自于“人”的不同社会生活或社会活动领域。
       从公共生活的角度，公共行政活动可以被看作是公共行政主体围绕着公共行政事务而展开的行为互动过程，因此，对于公共行政主体理论的考察与分析，将为我们串联起公共行政学科理论的历史变迁脉络。
本章沿着公共行政的学科历史脉络，讨论公共行政主体研究从“常任文官”到“经济人”、“社会人”、“制度人”，再到“公共人”、“企业家”、“网络成员”和“话语主体”的理论发展历程，并以此探究公共行政学科理论范式的演变趋向。
       第一节分权行政研究中的“常任文官”
分权行政时期是公共行政产生早期的萌芽阶段，也就是现代资本主义政权逐渐巩固，三权分立的国家政治体制逐渐确立的时期。在这一时期，公共行政研究正处在与传统的政治学、政治哲学相脱离的独立化阶段，研究内容集中于构建相对独立的公共行政运行系统。
       按照威尔逊的说法：“在现存最充分发展的政治体制中，政府经历过三个发展时期，……第一个是绝对统治者时期，是行政系统与绝对统治相适应的时期，第二个时期是制定宪法废除统治者并用人民的控制取而代之的时期。在这一时期，由于对于这些高级目标的关切，因而对行政管理有所忽视，第三个时期是拥有最高权力的人民在使他们掌握权力的新宪法的保障下，着手发展行政管理工作的时期。”彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版1997年版，第7~8页。分权行政时期，其实就是指威尔逊所说的第三个时期。
       在这一时期，要发展公共行政，首先需要的就是确立公共行政事务的范围，把公共行政事务同宪法性事务或政治性事务相分离，在这方面，威尔逊和古德诺都做过明确的表述。威尔逊认为：“……‘宪法问题’和行政管理问题之间的区别，也就是是那种必须适合宪法原则所做的政府调整和那种仅仅为了灵活适应上的方便，对于可以改变的目标所做的政府调整。”同上，第15页。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，一般法律的每一次具体实施都是一种行政行为。”同上，第16页。古德诺也指出：“存在着两种性质截然不同的政府职能，……政治与政策或国家意志的表达相关，而行政则与这些政策的执行相关。”同上，第28页。
       显然，威尔逊和古德诺的事务划分都是基于国家基本政治制度，尤其是宪法制度运行过程所做出的，其中，宪法事务或政治事务主要指向宪法法律制度的产出或制定活动，而公共行政事务则围绕着宪法法律制度规范的落实或具体化活动。
       其次，要发展公共行政，还需要在事务性划分的基础上，确定公共行政事务的处置权，即独立的公共行政权力。权力独立的前提是该权力必须是明确和充分的，“……如果权力被加以分解，使得许多人各有一份，那它就会变得模糊不清。如果权力是模糊不清的，那它就被弄成是不负责了。但是，如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上，那它就很容易受到监督和接受质询。如果一个人为了保持其职务，必须取得公开而且真正的成功，并且如果与此同时，他感受到自己被授予以任意处置的巨大自由权力时，那么他的权力越大，他就越不可能滥用他的权力，他就会更加受到鼓舞，更加头脑情形和更加被这种权力所激励。而他的权力越小，他就越会感到他的职位无疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易堕落到不负责任的状态中去。”同上，第28页。威尔逊不仅讨论了公共行政权力的独立性问题，而且还涉及公共行政组织的组织规则和组织意识内容，强调首长负责制的行政组织领导机制和公共荣誉感在公共行政组织意识中的重要性地位。
       最后，可能也是最关键的，发展公共行政，还需要确定那个使用公共行政权力，处理公共行政事务的公共行政主体。在这里，威尔逊并没有去讨论作为公共行政活动利益关联对象的社会大众主体，而是基于一种现实的组织建设目标，对公共行政权力主体进行了制度规范式的展望。“我的理性模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度。”彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版1997年版，第18页。威尔逊所说的“文化教养”并不是指后来资本主义文官制度所强调的专业知识技能，而“自立精神”的提出，则是对应于前面公共行政事务与公共政治事务、公共行政权力与立法权力的分立。可能是由于在资本主义民主政治确立早期民主意识和民主方式的影响，他所说的“某种方式”仍强调一种民主的方式，“这种方式就是选举和经常性的公开协商”。同上，第21页。
       值得注意的是，此时，威尔逊就已经对文官制可能出现的官僚化趋向提出了批判：“我认为一支经过特殊训练的文官队伍，在接受任命，进入完善的组织机构，摆在适当的级别上和接受特有的纪律之后，……形成一个讨厌的官僚阶层，……他们心胸狭窄，充满乖僻的文牍主义式的卑劣行径，……任何旨在培育这样一个阶层的措施，对我们说来都将是反动而且愚蠢的。”同上，第21页。
       显然，在现实的资本主义政治实践和政治学研究传统的影响下，分权行政研究中的“常任文官”主体，仍集中于公共权力内部，讨论行政独立化趋向下的行政权力分配问题，因此，无论是公共行政权力主体的产生方式（如民主方式），还是其职能指向（政策执行），都围绕着权力问题（如权力的形成、分工）而展开。
       第二节科学管理运动中的“经济人”
       在严格的意义上，科学管理理论并不属于公共行政的学科范围，只是由于其后来对于公共行政实践以及公共行政研究所产生的巨大影响，我们才得以从其具体的理论内容，尤其是泰勒的科学管理理论，间接地引申出相关的公共行政主体思想。科学管理理论的影响也标志着公共行政研究一个非常重要的管理学传统，虽然在这一时期，管理学本身也处于一个早期的形成阶段。
       泰勒对于管理活动中的主体性内容做了划分，即管理者主体和被管理对象主体这两个部分，并强调在管理主体与被管理对象之间的亲密合作，对应于公共行政活动，我们可以称之为公共行政权力主体和社会大众主体。
       泰勒提出了“计划管理”和“分权管理”的思想。“计划管理”概念的提出，从整个组织运行的视角，确立了管理工作其实也就是管理者主体的独立性地位，并在很大程度上把他们看作是管理活动的主导者。“分权管理”则在宏观的管理方式上，对管理主体内部做了进一步的区分，主张在管理事务有着复杂多样性的基础上，管理者主体内部也应当实行再管理或再组织。参见弗雷德里克·泰罗：《科学管理原理》，机械工业出版社2007年版。
       沿着泰勒的作业管理思想，我们可以对公共行政活动中，社会大众的主体性内容做出进一步的讨论，得出一个类似于经济学研究中“经济人”假说的“经济人”主体思想。在泰勒那里，“经济人”其实就是一个把现实中本来具有主观灵活性、能动变化趋向以及多样化特征的行为主体，简化成为具有普遍的无差异形式的物化主体，物化的结果就是可以对相关的主体性内容施以各种简单化、固定化或标准化的设定：同上。
       通过工作定额原理，泰勒提出可以使用调查研究方法，精确地确定工人的工作定额，反映到主体性内容层面，这就是对主体行为能力的物化趋向，而没有考虑到主体行为可能受到个人心理和人际关系的影响，即行为能力的社会资本要素和选择风险预期可能，而是把其简单地等同于特定个案对象的行为能力效果推断；
通过标准化原理，泰勒主张工人在工作时都应当采用标准化的工作方法，而且所使用的工具、机器、材料和工作现场环境等等也都应当保持标准化的一致和稳定，认为这样可以提高劳动生产率。反映到主体性内容层面，这可以看作是对主体行为方式的物化。工作方法的标准化，其实就是行为技能上的统一化，在组织运行层面，就是组织运行程序上的统一化，而工具、机器、材料以及工作现场环境的标准化，则体现了组织构成中物质性要素和物质环境上统一化。显然，在行为方式环节，泰勒把主体的物化内容进一步延伸到其行为对象和行为工具层面，仍然强调稳定不变的物质要素，而不是行为主体的选择性或创造性；
通过岗位制原理，泰勒认为应当以岗位选工人，在保证每个岗位工作效率的基础上提高整个组织的生产效率，反映到主体性内容层面，就是对主体行为内容即组织职责的物化趋向，一旦确定了相关主体的组织职责，就要以其组织职责内容要求来照应主体行为，这也就进一步在组织活动中消减了那个主观、能动和可变的个体主体，而代之以一种物化的可结构化的岗位或职位，以职位的事务性内容以及职位之间的事务性关联来取代主体的主观行为内容和主体间的人际关系状况；
通过差别计件付酬制度，泰勒提出应当使用多劳多得的物质激励手段来提高工人的主观积极性，反映到主体性内容层面，这可以看作是对主体行为动机的物化趋向。虽然泰勒也注意到主体行为上的主观性因素，但他把这种主观性过于简单地限制在物质占有欲望上，从这一最明显的主观动机环节排除了主体性内容的主观成分。
       把泰勒的作业管理思想引申到公共行政领域，可以认为，经由主体行为能力物化、行为方式物化、行为内容物化已经行为动机物化这几个层面的内容，泰勒构建了一个公共行政活动中关于社会大众主体的“经济人”假说。在公共行政研究中，“经济人”假说强调的不是大众自由、自主的主观意愿表达和利益选择，而是充当公共行政权力管理或管制对象的机械式的服从、接受和认同，而公共行政活动则是一种以“效率”为导向的，在公共行政权力主体主导下的，对社会大众主体进行全面控制和支配的组织系统运行过程。
       在公共选择理论中，经济学研究中的“经济人”假说被进一步引申至集体行动中所有的集体成员，确切地说是所有参与到集体决策事务中去的集体成员。公共选择理论中的“经济人”概念更强调其理论分析功能，比如布坎南和塔洛克就从成本分析的视角，从个人行为外部成本、交易成本和政府行为成本这三个方面，讨论了在不受外界强制的纯个人行为、以个人间自由协商方式进行的契约式行为和政府行为这类行为模式之间，可能出现的从个体理性到集体理性的决策选择路径。布坎南、塔洛克：《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版，第53~62页。
       科学管理运动对于公共行政理论的影响，代表了公共行政研究中一个重要的管理学传统，强调对被管理对象的全面控制，是一种物化目标式的控制，而在公共选择的“经济人”思想中，几乎没有管理主义的内容，它关注的是所有涉入相关公共行政活动中的行为主体，并对他们进行市场经济条件下的“经济人”分析，后者显然有着更为强大的理论张力。
       第三节行为主义研究中的“社会人”
       公共行政研究意义上的行为主义理论，发端于梅奥等人基于霍桑试验所提出的组织管理中的人际关系理论，“社会人”是一个人际关系意义上的“社会人”。
       “社会人”概念主要是相对于科学管理运动中的“经济人”设定而提出的，指向被管理对象的主体性内容，尤其是主体的行为动机内容。通过实地试验，霍桑等人发现，在生产活动中，决定工人领导态度和劳动效率的，并不仅仅甚至不主要是物质金钱上刺激。由于工人内部的各种非正式组织或群体，如同乡、朋友等等，工人们还有着除了物质利益需求以外的人际关系需求和社会心理需求，比如友情、安全感、群体归属感和受到尊重等等，正是这些社会需求要素构成了被管理对象复杂的主体性内容，因此，对于被管理对象的行为激励，就不能再简单地停留在物化的经济刺激层面，而应当有着更加丰富和灵活的管理方式选择。“简言之，霍桑研究的结构是号召人们掌握一种综合的管理技能。这些技能对于处理人群问题是至关重要的。这些技能包括：第一理解人类行为的诊断技能；第二，对工人进行咨询、激励、引导和信息交流的人际关系技能。要处理好霍桑工厂所发现的行为，单只有技术方面的技能是不够的。”雷恩：《管理思想的演变》，中国社会科学出版社2000年版，第323页。
沿着“社会人”思想的两个主要内容构成，即被管理对象的需求动机和如何对其实施有效激励，马斯洛和麦格雷戈分别做出了进一步的讨论。
       马斯洛把人的基本需求由低向高系统地划分为生理需要、安全需要、爱的需要、自尊需要和自我实现需要这样五个方面的内容，彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版1997年版，第107~117页。并认为，通常情况下，引发行为的动机都是由低向高而逐渐推移的，比如只有在满足了温饱的条件下，才能去向往事业上的自我实现理想。但是，这种情况又不是绝对的，马斯洛也承认，决定行为发生的并不都是主体单纯的动机需要，而且动机需要层次也不是一直保持由低向高的推移序列，在其他因素，如心理联想、条件反射以及道德自律等因素的作用下，上述需要结构对行为发生的作用地位也会发生变化，比如在强烈的社会责任感的作用下，有些人可能会在自身温饱、人身安全得不到保障的情况下，全身心地投入到为社会公益事业而奉献的理想追求活动中去。
       麦格雷戈则从更有效率的管理目标角度，提出了一个对应于“社会人”思想的“X-Y理论”。麦格雷戈认为，传统的强调组织控制的管理方式，来自于一种错误的“X理论”，它把人的天性看作是懒惰、自我中心和抵制变革的，因此，要提高其行为效率就必须实施严格的控制，以奖励、处罚和说服等方式，指挥管理对象被动地完成组织任务。麦格雷戈提出了一个替代“X”理论的“Y”理论，在“Y理论”中，人并不是天生的消极被动，而是有着“激励、发展的潜力，承担责任的能力，使自己的行为服从组织目标的意愿”同上，第215页。，只要创造一定的组织条件和工作方法，他们会视工作为一种得到满足的因素，主动把工作干好。
       仍然沿着行为主义的研究思路，西蒙则把考察重点放到了公共行政权力主体上。在西蒙看来，决策活动和决策过程构成了公共行政活动过程的核心内容，在把研究注意力集中于决策行为的同时，西蒙关于公共行政主体的研究也就自然地被定位于公共行政权力主体那一部分，围绕着决策活动中的“有限理性”、“满意原则”等方面内容的论述，构成了西蒙“社会人”主体思想的基本内容，所以，“社会人”又可以被看作是“决策人”。在另一方面，他的“社会人”也是在批判当时盛行于经济行为研究中的“经济人”假说为基础的。
       在西蒙看来，管理其实就是决策，它包含了决定前的调查分析，做决定以及决定做出后的评价等一系列过程，而决定公共行政权力主体决策行为选择的是一种有限理性，不是“经济人”假说所依据的“客观理性”。“客观理性”的前提是有着多重的选择方案、可以预见的明确结果、充分的信息以及明确不变的个人偏好序列等条件，由此，行为主体可以确定最优的行为方案。但是在现实中，基于知识的不完备、未来困难的不可预见、信息不充分以及备选范围有限等因素，客观理性的条件往往无法得到满足，所以行政决策只能基于界乎理性和非理性之间的有限理性，既以利益最大化为目标，又有着自身条件和外界条件的限制，决策行为的原则是令人满意原则，而不再是最优化原则。而且，满意原则本身也不是固定不变的，一旦发现原先制定的满意原则标准难以实现，还需要根据实际情况及时调整变更标准内容，使其具有可行性，是一个满意化的过程。在这里，西蒙提出了有限理性决策机制的两个核心概念：搜索和满意化，他指出：“如果选择的选项初始没有给予决策者，则他必须搜索它们”，赫伯特·西蒙：《西蒙选集》，首都经济贸易大学出版社2002年版，第289页。289~290“一旦他发现一种选项满足他的期望水平，他会停止搜索，选中该选项。”同上，第289~290页。在西蒙看来，这种决策选择方式就是一种满意化的决策选择过程。
       行为主义的兴起体现了管理学传统在当时公共行政研究中的持续强势地位，但也正因为管理学理论浓厚的实践指向特征，使得它日益具有技术化或政府顾问化趋向，这无疑会在一定程度上限制理论本身的发展空间。在研究如何更有效率的管理的同时，过多地受制于管理者的主观意愿，也会部分地消减理论本身的客观性和独立性。官僚制研究的出现及其对公共行政研究的影响，则在很大程度上填补了这种理论解释、理论认知和理论规范上的不足，并使其自身成为奠定公共行政学科研究理论范式的一块基石。