第一部分  绪论

第二部分  高校外部治理研究

  第一章  我国公办高校的外部治理制度

  第二章  国外公立高校的外部治理制度

  第三章  美国公立高校治理模式对办学水平影响的统计分  析

  第四章  我国公办高校外部治理改革建议

第三部分  高校内部治理研究

  第五章  我国公办高校的内部治理制度

  第六章  国外公立高校的内部治理制度

  第七章  我国公办高校内部治理改革建议

  第八章  基层学术组织治理研究

  第九章  高校章  程建设的理想状态

  第十章  我国公办高校章  程建设现状

  第十一章  T大学章  程建设的实证研究 

  第十二章  多方入手，推动高校章  程建设顺利进行 

参考文献

后记

第一部分  绪论

一、问题的提出

经过近年来的大力投入和改革，我国高等教育获得了长足的发展，办学规模都有了大幅提高，促进高等教育内涵式发展，提高教育质量成为当前我国高等教育发展最为紧迫的任务。要实现这一目标，除了提高高校师资质量、管理水平等之外，还有很多因素影响着高校办学水平和教育质量的提高，建立起合理的法人治理制度就是其中一个亟待解决的问题。

高校是一种学术组织，其主要职能是进行学术生产。提高办学水平和教育质量，归根结底是为了提高高校的学术生产力，这就需要对高校的学术生产要素进行合理的配置。因此，首先需要厘清的是，什么是高校进行学术生产所必须的生产要素。而意识到这一点，需要我们具有足够的知识和智慧。

随着“211”工程、“985”工程等项目的相继出台，国家和政府逐渐加大了对高等教育的投入，我国高校，尤其是一些高水平大学一度显得有些财大气粗，基础设施建设、科研设备等等硬件设施短期内迅速升级，其豪华和先进程度，甚至让一些发达国家的高校感到自愧不如。但伴随着扩招的进程不断深入，这些硬件设施的现代化并未带来高校办学水平和教育质量的提高，教育质量下降、管理效率低下等问题反而日益突出。这也引发了人们对于高校应该要“大师”还是要“大楼”的广泛争论。但需要进一步质疑的是，有了“大师”，高校的学术生产力就一定能得到所期望的提高么？从国外引进的学术或管理“大师”，除了收获了一大堆荣誉之外，有多少人真正能够充分发挥其才能，为其所在高校带来大的改观呢？

对这一问题的思索促使笔者引入高校的学术“生产要素”这一概念以增强对现实的理解力和解释力。笔者认为，如果说经济学中的一般生产要素主要包括劳动、土地、资本、企业家才能等四个方面内容的话，高校的学术“生产要素”其实可以分为两类，即技术要素和制度要素。其中，技术要素即我们通常所说的“人财物”。大家平日里津津乐道的“大楼”和“大师”，都是高校学术生产要素中的“技术要素”。在高校的学术生产中，仅仅有了技术要素还不行，还需要制度要素对这些技术要素进行合理的配置。换句话说，制度是一种资源配置机制，人、财、物等生产要素只有通过合理的制度对其加以有效的配置才能发挥其应有的效益，高校才能开展正常的学术生产并不断提高其学术生产力。因此，对于高校来说，要增强学术生产能力，提高核心竞争力，具备一套有效的制度安排相当重要，甚至可以说比拥有“大师”和“大楼”还要重要。

高校制度包括治理制度和管理制度两个方面的内容，其中治理制度更为具有基础性。由于缺乏有效的治理制度基础，我国高校现有技术要素的正常效益尚不能得到有效释放，高校的学术生产力难以正常发挥。大家热议的“高校培养不出拔尖创新人才”、“高校产出不了高水平的科研成果”等问题，在很大程度上只是我国高校尚未建立起有效的学术生产制度的现实表现。如何建立起有效的高校制度，包括治理制度和管理制度，是高等教育研究的重要议题，值得我们进行深入探究。限于篇幅和研究能力，本书只能对高校治理制度的部分专题——外部和内部治理（其中法人制度是高校治理制度的重要内容）以及法人章程建设等进行比较深入的分析和研究。

二、主要概念

（一）法人和法人制度

法人是与自然人相对的概念，是按照法定程序设立，有一定的组织机构和独立(或独立支配)的财产，依法独立享有民事权利、独立承担民事义务的组织实体。法人和自然人一样具有法律人格，在法律权利和义务方面相当于自然人。但是法人终究与自然人不同，它不能自为任何行为，因此一般都设立法人代表制度，让自然人或自然人组成的团体作为法定代表人（机构）代表法人对外实施民事法律行为。法人与其代表人在法律关系中是一个人格，明二实一，同一主体。周丕创.我国高校法人代表问题[J].江苏高教，2002，（2）.

根据组织成立目的，可以将法人分为不同的类型。大陆法系国家如法国、日本等将法人分为公法人和私法人，其中公法人是指以公共利益为目的，以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利为目的而设立的法人，私法人则是指以私人利益为目的，以其成员的财产利益或其他利益为目的而设立的法人。施雨丹.日本国立大学法人化研究[D].北京师范大学博士学位论文，2005：81.英美法系国家如英国、美国等没有严格的公法与私法之分，也没有严格的公法人和私法人的概念，但也通过法院的判例或制定法对于设立目的不同的组织机构的权利和义务作出了区分。我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关、事业法人和社会团体法人等等类别。在我国，公办高校一般被视作事业法人，但在学界对此看法并不一致。

高校法人制度不是一个笼统的概念，它由三个维度的内容组成：首先，法人地位，其中涉及有无法人地位以及具有何种性质的法人地位两个方面的问题；其次，法定代表人制度，即在法律上是谁有权代表整个高校采取行动，并对这些行动负最终责任，提出诉讼或应诉等等；再次，法人章程制度，也涉及有无章程以及章程内容的合理性等两个方面的问题。从重要性或者对于高校实现有效治理的意义来说，这三个维度的内容并不是不分伯仲的。相对而言，法人地位具有更基础的意义。一所高校是否具有法人地位，以及具有何种性质的法人地位，表明了它与政府以及其他社会组织之间的本质区别与联系，决定了它的组织属性，是高校最为根本的治理制度安排，对于高校的治理绩效具有最为广泛和深刻的影响。法定代表人制度本质上是高校决策“责任人”制度，它对于高校决策的方式、管理的力度等等会产生实质性影响，也与办学者、社会对于高校的问责制度有关，因此法定代表人制度天然地要求与法人地位制度以及学校内部治理结构安排相匹配。相对于前两者来说，法人章程制度处于更下位的位置，是高校法人制度的末端，但它并非不重要或者说可有可无。在国家或地区层面，法人章程制度是否完善是高等教育法制建设成熟与否的重要指标；在学校层面，章程制度完善与否是学校是否实行了依法治校的重要表现，更是学校治理结构和管理制度完善程度甚至可持续发展能力的重要表现。没有完善的法人章程，高校的长期、稳定、可持续发展就没有制度保证，其地位和前途就有飘摇不定的风险。

（二）治理（governance）、管理与行政

作为学术组织的高校的运行和发展并非只是涉及高深学问的传承和研究。事实上，为了确保学术事业正常进行和不断发展，高校常常需要在处理与政府、社会之间的关系、学校内部不同利益群体之间的关系以及应对高校在教学、科研和社会服务等方面的多重使命等方面作出持续不断的努力。相对于教学和科研工作等高校的“本位”性工作而言，这些工作是辅助性的，次要的。但另一方面，无数的经验证明，正是这些纯粹学术性活动之外的工作决定性地影响着高校的教学和科研质量，影响着高校的创新能力和对社会的贡献能力，直至影响到一个国家的国际竞争力和一个民族的前途和命运。处理与政府、社会之间的关系、学校内部不同利益群体之间的关系以及应对高校在教学、科研和社会服务等方面的多重使命与高校治理制度有关。

最近几年关于高校治理的研究有日益增加的趋势，但也有不少人对“治理”这一概念的内涵不甚了解，在理论上和实践中常常把高校治理、管理与行政视为同一个问题，统称为“行政管理”。事实上，三者的内涵有很大的区别，不可混淆。对高校治理、管理与行政三个概念的内涵进行区分具有重要的理论和现实意义。

1.治理

“治理”对应的英文词汇是governance。《英汉大词典》对它的解释是“统治，管理，控制，支配；统治方式，管理方法；统治权；管理权；被统治地位。”陆谷孙.英汉大词典[M].上海：上海译文出版社，2004：750.全球治理委员会将它界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，并概括了它的四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。俞可平.治理与善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，（9）.博得斯顿笔下的“治理”“一般是指在一个大型实体内的各单位之间进行权力与职能划分、各单位之间的沟通与控制方式及其与外部环境之间的关系处理。”[美]弗雷德里克.E.博得斯顿.管理今日高校：为了活力、变革与卓越之战略[M].桂林：广西师范大学出版社，2006：31.G.·哈曼（G·Harman）指出，“治理概念在广义上被用来指称高等教育系统和高校的组织方式、权力是如何分配和使用的以及高等教育系统和高校与政府之间的关系”。Clark,Burton R.and Neave,Guy.The Encyclopedia of Higher Education[M]. Oxford:Pergamon Press,1992：1280.这些解释虽然表达方式不同，但其实质是一样的。

“高校治理”研究的就是高校各个利益相关群体之间的决策权配置问题，他们之间的决策权配置模式就是高校的治理结构（governance structure），包括内部治理结构和外部治理结构。内部治理结构是指高校决策者和执行者、内部行政权力与学术权力等治理主体之间的权力配置，我国通常用“高校内部领导或管理体制”来指称内部治理结构。外部治理结构指高校与政府、社会之间的关系与权力架构，包括立法机关、政府、高等教育中介组织等治理主体在高校事务上的决策权和影响力。

治理结构是现代高等教育制度的核心。了解一所高校的治理结构，一方面需要了解谁（公共机构、私人机构或个人）是相关的权力主体，另一方面需要了解它们在有关的高校事务上有没有或者有多大的决策权。除治理结构外，一个国家的高校治理模式还包括治理机制（governance mechanism），即用于治理各权力主体之间关系的具体方式方法和制度安排，包括用人机制、监督机制、激励机制等等。高校治理模式在一定历史时期通常具有相对的稳定性，但也在各种因素的影响下不断地发展、演变。高等院校学术管理的复杂性意味着必须通过设计合理的治理结构对各治理主体的决策权进行合理配置，才能确保其有效地进行日常决策，最终确保这些院校的法人地位及其权能得以实现。

2.高校行政与高校管理

在英语世界里，行政与管理是两个内涵各异的概念，其中“行政”对应的英文词汇是administration，“管理”对应的英文词汇是management。《英汉大词典》对management的解释是“管理，处理，经营；（企业、机关等的）管理人员，管理部门，经理部，资方；经营手腕，处事才能，手段，技巧；（武器、工具、机器等的）使用，运用，操纵；处置。”陆谷孙.英汉大词典[M].上海：上海译文出版社，2004：1084.administration本意主要是“行政”，尤其是指政府部门的行政。

在有些情况下，行政和管理的概念被作为同义词交叉使用，指制定目标、实施计划等。但在多数情况下，行政和管理是两个截然不同的概念。在工商管理文献中，行政通常是指从事常规的、限制性很强的工作，执行别人制定的政策；管理工作比行政工作更为重要，层次更高，包括制定工作目标、监督员工工作等等。在公共行政学领域对两者有着类似的解释，即“行政意味着执行确定的任务，与遵循指令有关，行政人员更多地关注行政过程和程序，而非目标完成的程度。而在通常情况下，管理则更多地要求达到目标并为此承担责任。”黄小勇.‘行政’概念疏义[J].北京行政学院学报，2001，（5）.

高校管理是学校管理层或管理团队的任务。进行战略规划、作出决策是高校管理的主要任务。因此高校管理在很大程度上是战略管理、决策管理。对高校管理的研究涉及管理层的权力来源和大小、职能、人员任用方式和组成、行使职权的方式等等。

高校行政则是指高校内部行政职能部门的行政行为，其主要任务是遵循学校的管理程序、执行学校管理层的决策。非人格性是高校行政的重要特征。对高校行政的研究涉及行政部门的设置及其职能、行政权力的来源及大小、行政人员任用方式和组成等等。

3.高校的良治、良管和良行

高校治理、管理和行政改革的最终目标是实现高校的良治、良管和良行（good governance, good management and good administration, 也可以称为“3Gs”），主要衡量标准在于高校的治理、管理与行政是否符合效率、效益和经济性（efficiency,effectiveness and economy,“3Es”）要求。当然，尽管高校的治理、管理和行政行为都存在效益和效率问题，但它们对其效率和效益的衡量标准有很大差异。治理强调不同权力主体之间决策权配置的合理性，相信合理的决策权配置模式有助于提高高校治理绩效。能够有效地降低甚至最小化各权力主体之间的交易成本的治理，就是良好的治理。管理强调管理者在达成组织目标方面的主动性、创造性、有效性、可持续性，管理者的角色地位、创业能力和办学理念、管理团队成员之间的相互关系在很大程度上影响着一所高校的管理绩效。能够经过努力成功地提高一所高校的学术实力和竞争力，使高校能够长期可持续发展的管理即为良好的管理。良好行政的标准则要看一所高校的行政组织和行政人员能否不折不扣地执行学校管理层的各项决策，能否有效地维护学校的办事程序。

这里对高校治理、管理和行政效率、效益的强调并非忽略高校的基本组织特性。相反，高校的良治、良管和良行都是以能否有效地促使其更好地履行其传承、创造和发展知识等学术使命为最终衡量指标。

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