第一章　官僚主义的起源、本质及一般特征

　第一节　官僚主义的起源

　　一、官僚主义的内涵

　　二、官僚主义的起源

　第二节　官僚主义的本质及一般特征

　　一、官僚制的组织形态

　　二、寡头统治与官僚政治

　　三、人性的弱点

　　四、官僚主义的一般特征

第二章　中国官僚主义的形态嬗变和特点

　第一节　古代官僚主义的形态及特点

　　一、结党营私，争权夺利

　　二、贪污腐败

　　三、低效

　　四、信奉中庸之道

　　五、内耗

　　六、衙门作风盛行

　第二节　中国近代官僚主义的形态和特点

　　一、晚清时期的官僚主义形态及特点

　　二、军阀混战及南京国民政府统治时期的官僚主义形态及特点

　　第三节　中国现代官僚主义的形态嬗变和特点

　　一、建国时期与改革开放时期官僚主义的形态和特点

　　二、社会主义社会新时期的官僚主义形式及特点

　第四节　中国官僚主义产生的背景

　　一、我国封建社会官僚主义产生的背景

　　二、我国近现代社会官僚主义产生的背景

　第五节　中国封建社会反官僚主义的措施、经验与教训

　　一、中国封建社会反官僚主义的措施

　　二、中国封建社会反官僚主义的经验与教训

第三章　资本主义国家的官僚主义与官僚制

　第一节　资本主义国家的官僚制

　　一、资本主义国家官僚制的产生

　　二、马克斯·韦伯论官僚制的基本特征

　第二节　资本主义国家官僚主义产生的历史、政治、经济、文化背景

　　　一、科层制度在实践中异化

　　二、官僚主义产生的政治背景：官僚政治

　　三、官僚主义产生的组织行为背景：寡头统治

　　四、官僚主义形成的经济背景

　　五、官僚主义产生的文化背景：官僚体制要求摒除人类情感等非理性因素

　　第三节　资本主义国家官僚制的制度特征和发展趋势

　　一、等级制易导致官僚主义

　　二、政府有其自身利益

　　三、理想化设计忽略行政官员价值

……

第一章　官僚主义的起源、本质及一般特征

官僚，中国古代指在衙署办事的官吏。《国语·鲁语下》：“今吾子之教官僚”。后常用作贬义词，指不负责任的政府官员。官僚主义一词在汉语中出现较晚，是从西方转译过来的。《辞海》对“官僚主义”（bureaucratism）的解释是：“国家工作人员脱离实际、脱离群众、只知发号施令的坏作风。表现为不了解实际情况，不关心群众疾苦，独断专行，压制民主，以至专横跋扈，称王称霸等等，还包括部门林立，机构臃肿，层次繁多，互相扯皮，人浮于事，虚职过多，工作效率低下等现象。”《辞海》，上海辞书出版社1989年版缩印本，第1144页。官僚主义是做官当老爷的工作作风和领导作风，它是剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映。官僚主义有主观主义、命令主义、形式主义、文牍主义、事务主义、自由主义等表现形式。执政党最容易犯的毛病，就是官气十足，官僚主义严重。官僚主义，以及不断滋生的以权谋私、贪污腐败等现象，必然导致严重脱离群众，犯主观主义的错误，这对党的事业和党本身都是十分危险的。所以，以毛泽东为代表的中国共产党人对官僚主义历来是深恶痛绝的，始终把扫除官气，克服官僚主义放在十分突出的地位，并同官僚主义进行了长期而坚决的斗争。

第一节　官僚主义的起源

官僚主义是剥削阶级长期统治的遗产，是旧社会遗留下来的坏作风。中国几千年的封建帝制和封建社会，近代一百多年来又是半封建半殖民地社会，官僚主义更是有深远的影响。关于官僚主义的起源，目前理论界还没有形成统一的看法。其中有两种比较有代表性的观点：

1.人性论：认为官僚主义是人类的“政治原罪”，是人的本性的产物。官僚主义根源于人的私欲、占有欲和权威欲。因此，只要人类社会存在，那么官僚主义就不可能被消灭。

2.阶级论：认为官僚主义是阶级对立的产物，它产生的前提和基础是在国家和官吏产生以后的官民对立。参见马晓玲、贾永清：《官僚主义探源》［J］.阴山学刊，2002，15（6）:50~53。

一、官僚主义的内涵

官僚主义是指脱离实际，脱离群众，不关心群众利益，不作调查研究、只知道发号施令的工作作风和领导作风。官僚主义只能存在于社会组织中，是寄生在社会机体上的不良社会现象，严重阻碍着社会的进步与发展。王亚南先生在他的权威性著作《中国官僚政治研究》中将官僚政治分作技术性的官僚政治和体制性的官僚政治。

技术性官僚主义又称主体官僚主义，它主要是由于人的思想认识、科学技术、组织协调等方面能力的欠缺等主观方面的原因造成的决策失误和瞎指挥现象，或处于组织领导地位的人员，故意讲形式、打官腔、玩忽职守、以权谋私、作风武断、独断专行、尸位素餐、推诿责任等的行为方式。

体制性官僚主义主要是就政治机构和政治制度而言的，在该种政治机构和政治制度下，少数官僚掌握着政府权力，他们凭借着这些权利可以任意侵夺普通公民的自由，可以利用政府的措施和行政手段来为自己谋取利益。

二、官僚主义的起源

下面主要就这两种官僚主义来分别分析官僚主义的起源。

（一）技术性官僚主义的起源

在原始社会，人们既不具备凶猛野兽的一些先天性的进攻性武器，也不具备一些小物种的高明伪装术来抵御外敌和猎取足够的食物以谋求生存。因此人们意识到要想在恶劣的、凶猛野兽横行的自然环境中生存下来，不仅要学会使用工具，而且还得通过结成集体组织，统一行动来猎取食物共同分享。这种组织一开始很有可能是极不稳定的、临时性的。但是，随着集体活动的频繁，日积月累，由于人们的经验、智慧、体力等方面的差异，一些才能突出的人开始在这种活动中经常地处于指挥、管理的位置，从事管理的职能，行使指挥的权力。但是这些人囿于认识水平和科学技术水平的局限，作出一些脱离实际的错误决策，并在集体组织行动中出现瞎指挥现象必然是无法避免的，这是无意识的技术性官僚主义的萌芽。由于这个时期的社会完全是一种原始的大同社会，这些有管理、指挥权的人基本上无私利可言，他们同大伙一样参加劳动，因而不可能有“以权谋私”的有意识的官僚主义参见马晓玲、贾永清：《官僚主义探源》［J］.阴山学刊，2002，15（6）:50~53。。就像狼群捕猎时是蜂拥而上，靠的是集体的力量，单个个体难以生存，它们无论是捕猎还是保护领地都是靠集体出动，所以食物（财富）也是均分一样参见包海松：《分配制度是人类社会发展的核心》.(2010-6-21).http://www.21cbh.com/HTML/2010-6-21/0NMDAwMDE4Mjg0Ng.html?source=hp&position=letterhttp://www.21cbh.com/HTML/2010-6-21/0NMDAwMDE4Mjg0Ng.html?source=hp&position=letter。随着人类自身的不断繁衍和发展，便形成了家庭、氏族、部落等比较稳定的社会组织，同时也产生了如酋长、族长、长老等专门的管理阶层。人类的部落与动物的群体一样同样面临着安全、生存、族群延续的问题。在这些方面，人类社会的每个个体都发挥着差不多同样大的作用，由于当时人类社会的生产力水平还比较低下，为了生存必须团结一致，共同对敌，才能在生存斗争中取得胜利而生存下去。因此，实行“平均分配”制度对部落的发展最有利，所以在漫长的原始社会里，人们实行“平均分配”制度。但是，这种“平均分配”制度只是在部落中有效，在整个大的社会中则实行丛林法则——弱肉强食，赢家通吃，胜利的部落吞并失败的部落参见包海松：《分配制度是人类社会发展的核心》.(2010-6-21).http://www.21cbh.com/HTML/2010-6-21/0NMDAwMDE4Mjg0Ng.html?source=hp&position=letterhttp://www.21cbh.com/HTML/2010-6-21/0NMDAwMDE4Mjg0Ng.html?source=hp&position=letter。随着这种部落战争频繁和扩大，由于管理阶层在战争中的贡献，以及战争给部落带来的深远影响，这个管理阶层也逐渐变成了一个凌驾于社会之上的特殊阶层。因此，当生产发展到社会上出现剩余产品时，这些人便具备了为了满足个人的私欲，而开始利用其特殊职位来谋取私利的条件。在生产决策和战争决策中，也有可能优先考虑个人的利益，甚至不惜牺牲氏族和部落利益来满足个人的欲望。这便是有意识的技术性官僚主义。这个时候的技术性官僚主义已基本达到了它的成熟形态参见马晓玲、贾永清：《官僚主义探源》［J］.阴山学刊，2002，15（6）:50~53。。因此技术性官僚主义的起源可以归结为人的私欲、占有欲和权威欲，即人性。

（二）体制性官僚主义的起源

体制性官僚主义的形成，应是在官僚政治统治确立之后。因此，探寻体制性官僚主义的起源，则需考究官僚政治的渊源。王亚南先生在他的《中国官僚政治研究》一书中提到：“一个私有财产制不存在的社会，一般生产大众皆有发言权的社会，任何一种当做社会体制看的官僚政治形态是决计无法生根的。”“官僚政治是当做专制政体的一种配合物或补充物而产生的。专制政体不存在，当做一种社会体制看的官僚政治也无法存在。王亚南：《中国官僚政治研究》［M］.北京:中国社会科学出版社,1981年版（2009.5重印），第20页。”。所以专制政体和私有制是官僚政治产生的两个先决条件，而专制政体是在私有制前提下产生的，是建立在私有制基础之上的，从某种意义上来说专制政体已经涵盖了私有制。因此，官僚政治或者说体制性官僚主义根源于专制政体。

为了说明这个问题，我们可以举几个比较有说服力的例子。就拿欧洲最初出现的比较有代表性的奴隶制国家雅典来说吧。雅典是由多个部落选出一定数量议员组成“协议会”来行使统治，这种统治服从于每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。担任官职的权利扩充到一切公民。罗马从它一开始建国到以后扩大领土的千余年的岁月中，几乎一半是受共和国政府统治，共和国的官吏任期最多一年，且不得连任。因此，即使到了最后的帝政时代，也未形成官僚政治王亚南：《中国官僚政治研究》［M］.北京:中国社会科学出版社,1981年版（2009.5重印），第3页。。至于欧洲中世纪的封建王国，是由僧侣、贵族行使统治的。执行的是一种自上而下的金字塔结构的统治，由于他们的属地或地产不受国王管辖，各个单位在自己的领地上独立行使政权，而不用向上级或国王负责。所以也还不具备特殊官僚阶层形成的土壤。到了中世纪末，欧洲的封建国家愈发感觉到由于权力过于分散，导致指挥不灵，国王统一颁布的政策法规由于受各领地执政者的抵制而经常无法在各领地得以有效执行和实施。这严重阻碍了社会的进步和生产力的发展。于是，在中世纪的欧洲便开始了国王与诸侯之间的斗争，在这场斗争中获得胜利的国王便把以前分属于诸侯的各种权力都集于自己一手，建立封建集权政治参见马晓玲、贾永清：《官僚主义探源》［J］.阴山学刊，2002，15（6）:50~53。。在欧洲，封建专制政体也由此诞生。虽然国王掌握了国家的所有权力，但在权力执行的时候，他不可能事必躬亲。于是不得不委托一部分人来替他行使权力，这些人就是所谓的官僚或者说官吏。他们只需要对自己的上级并最终对自己的国王负责就可以了，而无需对国家和人民负责。他们只要把国王交代的事情办好就可以了，正如王亚南先生所说的：“国王的语言变为他们的法律，国王的好恶决定了他们的命运，结果，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为地不顾国家人民的利益，而一味地图谋私利了。”王亚南：《中国官僚政治研究》［M］，北京：中国社会科学出版社，1981年版（2009.5重印），第4页。可见，这时的行政权力把握在大大小小的各级官僚手中，必然地相伴产生了官僚政治。

（三）我国官僚体制的滋生

在中国也有类似的情况，王亚南先生认为：“中国的专制官僚政体是随中国的封建的地主经济的产生而出现的。”王亚南：《中国官僚政治研究》［M］.北京:中国社会科学出版社,1981年版（2009.5重印），第35页。中国的封建社会发端于西周，西周建立后，周王实行“分封制”，即把他统治下的领土与领民除自己直接支配外，其余的分归其子弟或功臣；其子弟或功臣又按照阶位，把他从周王那里得来的领土与领民，除自己直接支配外，再分给下属。这些拥有领地与领民的子弟或功臣称为“诸侯”，他们有权征税，有权对领民实行赏罚，而且依据对土地的占有，寄生于农奴的劳动生产剩余上。但是，这些诸侯又都绝对服从于周王，属周王臣子。在当时社会生产力比较落后的条件下，这种典型的分田制禄的封建领主经济是适应当时时代发展的。到了战国时期，由于生产力的提高，特别是出于战争的需要，这种世卿、世禄、世业的固定化的领主经济已无法满足在年年战乱、诸侯争霸、弱肉强食的战乱环境下一个国家富国强兵，统一六国的梦想。因此，在这个时候各国竞相变法，比较有代表性的是秦国的商鞅变法。商鞅变法摧毁了领主经济的秩序，同时，也奠定了地主经济的根基，为秦国最终一统六国立下了汗马功劳。秦始皇吞灭六国后，推行了许多革古创新之举，彻底取消了原来的领主经济，将经济政治大权集于皇帝一身，建立了强大的集权政治国家。任何事情都是皇帝一人说了算，下面的官僚只需要受命行事即可。他们就像欧洲中世纪后期的官僚一样最终只需要对皇帝负责即可，而无需对人民负责。在这种政体之下必然也会滋生官僚主义作风了。

上述历史发展事实表明，无论是在中国还是在西方欧洲，当封建集权的专制政体尚未建立之时，官僚政治并不存在。而一旦专制政体建立，官僚政治或者说体制性官僚主义就应运而生了。所以，体制性官僚主义的根源可以归结为专制政体的建立。

本节从官僚主义的分类，分别论述了技术性官僚主义和体制性官僚主义的起源，认为技术性官僚主义源于人的本性，而体制性官僚主义则源于专制政体的产生。

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