序言一

序言二

一

   公共管理与时代精神

   “有为”才“有位”？

   晏子治阿的启示

   大领导，小领导

   规则与伦理

   我们有多少“思想”要解放

   向古代学智慧

   读书也是领导力

   群众是真正的英雄

   “我爸是李刚”的背后

   把复杂还原成简单

二

   政绩观：历史性与时代性

   倡导低碳行政

   管理社会组织是一门艺术

   顶层设计：是什么，不是什么

   “店牌”与公共政策

   媒体不是用来“应对”的

   换一种方式化解对抗

   “社会就是模仿”

   创新是件严肃的事儿

   建筑，是对城市品性的解说

   权力，不是一种“乐趣”

三

   城市的文化身份

   《六韬》中的民生议题

   贫富差距与社会正义

   还是要有点“书卷气”

   小聪明不如大智慧

   建立人大代表“履政”培训制

   转型发展考量城市领导力

   多点让城市“自然成长”的耐心

   质量的“病痛”

   要紧的是加快推进改革

   规制是国家政治建设的灵魂

……

公共决策的焦点：国家治理与地方治理

一

公共管理与时代精神

“政府再造运动”、“政府企业化”、“政府绩效评估”等业项的兴起，表明在新的历史时空中，公共管理又面临着新的革故鼎新的议程。

人类21世纪第一个十年已走过。人类的进步就是在一个个十年，在一天天日出月落的交替中，积累和完成的。

政府管理有悠久的历史，但本质上，公共管理是现代社会才有的命题。它是“现代性”的一个标志。至少它从形式上表明，一个社会是由“公众”参与管理的。20世纪人类公共管理经历了由传统到现代、由管制到管理、再由管理到治理的过程。而21世纪“政府再造运动”“政府企业化”“政府绩效评估”等业项的兴起，表明在新的历史时空中，公共管理又面临着新的革故鼎新的议程。

接下来，公共管理将会迈向怎样的境界？

正义法则。“正义是一个社会的首要价值”，正义也是公共管理合法性的基石。没有正义，公共管理就没有灵魂，“倒钩执法”“暴力城管”“野蛮强拆”“代表谁说话”之类，便会大行其道。再比如“服务型政府”的推进，体现的也是正义法则。政府不是用来“管”人民的，而是用来“为人民服务”的。履行好“服务”职能并真正将这个职能贯穿于整个政府过程，是一种正义法则的确立。

多元主体。公共管理不是“政府管理”。它不是政府“包打天下”，而是社会多方面的协同、参与、联动和共治。社会参与度越高、主体越多元，公共管理、公共决策的“公共性”越高。

有限理性。几乎所有传统政府模式都有着“全能理性”假设、“强政府”取向和“管事偏好”的冲动。但如管理学家西蒙指出的：人类只拥有“有限理性”，不可能有“全能全知”的决策体系。意志越张扬、“管事偏好”越炽，公共绩效就越低。干预市场越多，政府就越没有市场。认知和恪守“理性”的有限性，是真正的理性。公共理性不仅强调“奋发有为”，还强调“无为而治”，即在市场和社会自发秩序发生作用的地方不滥施影响，不花费不必要的行政成本。

适度规制。人类的规制，已成为巨大的文明堆积。好的规制推动进步，“恶”的规制不但遏制人类进步，还恶化人性。公共管理领域“规制定律”是：规制愈多，管制愈多，制度效率愈低；规制愈多，“设租”愈多，“寻租”和腐败率愈高。规制愈多，创新愈弱。在中国，很多中小科技创新型企业诞生在深圳，是因为那里管制相对弱。

审慎改度。很多“创新”“改革”名义下的肆意妄为，不仅大量耗费公共资源，还引发种种社会弊端。“为善者不改其度，故能有济也。”这是中国古代著名政治家子产的话。一种善政，必须是法度有序的。孟德斯鸠也说过：“如果没有充足的理由，就不要更改法律。”正如规制太滥一定导致低效率和高腐败一样，“改革”“创新”太多太滥，折腾就多，一定会打乱社会内在节律，影响社会的稳定和运行。

低廉成本。历史上，一切非人民性的政权都是“高价政府”，都大量耗费民脂民膏、不恤民情。各种过高成本刻意“打造”的东西、各种华彩的宏大叙事，都与现代公共行政精神相悖。重视行政成本的监测和控制，重视行政过程“成本-收益”分析，使公共管理处于低成本、高激励状态，是下一步公共管理面临的必然选择。

简约风格。好的管理，一定是大象无形的。公共管理的紊乱、无序总是与芜杂、非制度化甚至各种腐败、各种病灶相关联；也时常与“掌舵”不力，热衷于“划桨”的错位有关。从“繁杂型”走向“简约型”，是公共管理迈向新境界的必需品质。没有“政府意志”的超强度张扬，没有不必要的扩张和旁逸，可简化的都简化、可裁剪的都裁剪，整体上就能呈现朴素、简约的时代新风。

至少上述这七个方面时代精神的核心要素，将促使公共管理“允执其中”，迈向更新更高的境界。新的时代精神带来的激荡变迁，将不仅仅是公共管理方式、手段、方法方面的差异，更是一种管理哲学和内在品质上的深刻变革。

（《决策》2010年第1期）

“有为”才“有位”？

各个部门为“有位”而奋斗，“政绩”成为日常行政的核心，有利相争、无利相推，形成对上负责不对下负责、一切为政绩、为考核、为争“位”的运行机制，这是一种行政价值目标上的错位。

前几天，有朋友来坐，说起忙的事儿。说加了几天班，终于把今年“工作盘子”整出来了。全年工作十大类，每个类别各有十多项不等。加起来，全年工作多达100多项。

“不能简单些吗？你单位不大，事这么多，做得了吗？”我问。“不这样不行啊，你要有位，就得有为。”朋友说。

是的，“有为才有位”，流行多年，已是当下一种普遍的“行政哲学”。问题是，这种貌似“进取”的理念，其实根本经不起公共理性的考量。

现代社会特别是法治社会，一个单位、一个部门的“位”，是制度化的而不是折腾出来的，其职能是法定的而不是人“为”的。科层制的本质，是部门职能与法理权限根据实际需要来设置。如果“有为才有位”，表明这个单位或部门的“职能”是模糊不清的。而一个职能不清的单位或部门，是可有可无的，严格说是没有公共绩效的。

进一步的问题是，“有为才有位”这种逻辑，对公共行政、公共管理法制化和“科学发展”取向，构成了一种负面挑战。

其一，“有为才有位”产生一种导向，就是如何把事情弄多弄大。声浪越大，工作越有成绩，获得认同越多。这样，人们就会不是出于实际需要，而是根据如何突出本部门“地位”、如何有“轰动效应”来“谋划”工作，无事生事、小事大做，造成工作“虚假繁荣”。实际上，它没带来公共利益的增进，体现的只是部门利益，不必要地耗费了大量公共资源。

其二，公共行政、公共管理的价值目标，是推进公众福祉而不是自身的“位”。在“有为才有位”理念下，各个部门为“有位”而奋斗，“政绩”成为日常行政的核心，有利相争、无利相让，形成对上负责不对下负责、一切为政绩、为考核、为争“位”的运行机制，这是一种行政价值目标上的错位。

其三，公共行政的一个内在逻辑，是公共部门有不同的“区域”梯次布局。除少数处于“一线”部门外，大部分非“一线”部门“冷”一些，不仅是正常的，而且是必要的。如有些政策调研部门，工作性质决定其应处于较为超脱的位置上，这样有利于保持一种客观，以提供符合实际的调研政策建议。如果每个部门都很“热”，都很“一线”，不仅抹杀了部门性质、模糊了行政分野，而且不利于形成科学决策，整体上影响行政效能。

这里，还有个需要考量的相关问题，即：究竟什么是“勤政”？

一些地方的行政理念中有一个误区，即认为多干事、多管事、多扩张，才是“勤政”，才是“奋发”，才是“有为”。于是“公共忙碌”成了当下无处不在的行政特征。至于该不该“忙”、“忙”得有无公共绩效，则无关紧要。科学的公共管理，是制度内化为机制的管理而不是行政动作“多且滥”的管理；是简约的管理而不是繁杂的管理。“忙政”不代表勤政，“繁政”也不是勤政。“忙政”时常与大包大揽、过多承揽社会事务及不当“有为”观有关。

1978年，我国行政管理费占财政支出467%，低于同期世界上大多数国家。改革开放以来，行政成本开始大幅度攀升。从1986年到2005年，我国GDP增长146倍，而人均负担的年度行政管理费用增长了23倍。近几年，行政管理费用以更快速度增长，远远超过GDP的增长率。

天下没有免费的午餐。任何一种“有为”，都是需要支付巨大行政成本的。“有为”与“有位”，都得考量它是否合乎公共利益，是否经得起“成本-收益”的分析。在行政伦理上，为了所谓“有位”而“有为”，是行政价值导向的偏失，不符合科学发展的本质要求。任何一个公共部门，都不应为争“有位”而去搞所谓的“有为”。

（《决策》2010年第2-3合期）

　晏子治阿的启示

这个故事，反映了公共管理中一种值得思考的情况，即如何正确认识人的“毁誉”，并透过这种“毁誉”看到背后的真相。

晏婴是中国古代载誉史册的一代贤相。《吕氏春秋》和《晏子春秋》都记载了这样一个故事：晏子有段时间在阿县做县令，名声弄得很不好，“三年，毁闻于国”。景公急忙把晏子召回来，要把他免了。晏子向景公谢罪，并要求继续治理阿县，说“三年后，赞誉一定传遍全国”。景公答应了。三年后，果不其然，晏子“誉闻于国”。

景公把晏子召回来嘉赏，并问晏子这是什么原因。晏子说：先前我治理阿县，垒断小路，严格城门的管理，邪恶的百姓就憎恶我；我提拔节俭勤劳、孝顺父母、敬爱兄长的人，惩罚苟且懒惰的人，怠惰的百姓就憎恶我；我判案不维护显贵有势之人，那些人就憎恶我；对于朝廷近臣的索要，合法的我就给，不合法的就拒绝，因而近臣憎恶我，由此一时“舆论”沸腾。这回我改了，不垒断小路，放松城门的管理，于是邪恶的百姓高兴；不提拔节俭勤劳、孝顺父母敬爱兄长的人，不惩罚苟且懒惰的人，于是怠惰的百姓高兴；判案讨好显贵有势的人，显贵有势的人高兴；对近臣求索全部答应，因而他们高兴。由此“赞誉”四起。

晏婴拒绝了景公的奖赏。他对景公说：先前我为此受责罚的做法，其实应当奖赏；现在为此受奖赏的做法，其实应当责罚。景公知晏子贤德，“乃任以国政”，三年后齐国兴盛起来。

这个故事，反映了公共管理中一种值得思考的情况，即如何正确认识人的“毁誉”，并透过这种“毁誉”看到背后的真相。以晏子之贤，在阿地尽责治理，政绩出色，“口碑”却很坏，以至于“毁闻于国”，景公要将他免职。后来他管理废弛，“口碑”却好起来，以至于景公要褒赏他。这说明，一个人的“毁誉”，有时并不能反映出事情的真实面貌，甚至可能正好相反。

现在干部的选拔、任用、考核中，重视“口碑”“民意”“测评”等，这很好，反映出重视民意、体察民情的一面。但具有讽刺意味的是，很多贪官、昏官的“口碑”“民意”也相当好、测评“分数”相当高。由此，对各种“民意”应当审慎辨析。

前几天，有个单位的领导说起他单位的年终考核。一名在领导层看来特别优秀、管理严谨的中层干部，在“测评”中分数很低，单位领导感到“不可思议”。这事具体情况如何，无法评论，但有一点是肯定的，那就是“打分”、“测评”、“背靠背”之类，有公正、真实的一面，也有人们出于自身利益而“失真”的一面。我们既应重视“民意”，倾听“反映”，又须看到“毁闻于国”“誉闻于国”不可靠的一面。知人论事，“闻而审则为福矣，闻而不审，不若无闻矣”。

“晏子治阿”这个故事同时也提醒人们，如何正确面对自己的毁誉遭际。一名好的公共管理者，一名好的领导者，在各种艰难的改革实践中，需要有定力、有耐力、有自持力。只要秉持“为天地立心”的信念来为官做事，无论毁誉，都可以做到“不以物喜，不以己悲”。

（《决策》2010年第4期）

大领导，小领导

一流的领导者，使人感觉不到他的存在；二流的领导者，能让人服从；三流的领导者，只能让人仰视。

在日常行政过程中，领导干部会显现不同的格局气象。大体上，领导可分为两种：一种是“大领导”，一种是“小领导”。这里说的“大”和“小”，并不以职位高低论，有的人职位高，却是“小领导”，有的人职位低，则是“大领导”。

大领导是“调控型”领导，小领导是“工匠型”领导。大领导应付裕如，“眼中形势胸中策，缓步徐行静不哗”；小领导急不可耐、总是忙。大领导忙大事、忙职分事，忙得其所；小领导凡事忙，分内分外都忙。大领导干大事犹如做小事，平心静气，惠风和畅，什么事到他那儿都云淡风轻；小领导有点事儿就折腾，弄得惊天动地。

大领导放手，喜用“有能耐”之人；小领导抓事，偏好“无威胁”之徒。大领导自己不忙，忙的是他的下属，而他们越忙越有积极性。小领导则好大喜功，凡事好当“第一小提琴手”。对布置下去的事儿总放不下心，总会跨过管理层级，直接干预、“亲自”指挥或“亲自”操办。

故大领导之“大”，是胸襟格局大，是掌控能力大。是气度开阔，思路清晰，大智若愚，善于授权。

领导场上，有这样一种说法：一流的领导者，使人感觉不到他的存在；二流的领导者，能让人服从；三流的领导者，只能让人仰视。这印证了《老子》中一段意味深长的话：“太上，不知有之；其次，亲而誉之；其次，畏之；其次，侮之。”

“使人感觉不到他的存在”的领导者，《老子》中称为“不知有之”和“亲而誉之”的领导者，就是一种大领导。这在《荀子·天论》中，称为“大巧在所不为，大智在所不虑”。

小领导浮华，大领导沉静。小领导总是不断发出各种声响，所谓“报纸上有字、电视里有影、广播中有声”。上午开会，下午调研，晚上加班。周一说教育是根本，周二说农业是基础，周三说科技是关键。到了乡下，让你种果树；到了集镇，让你盖大棚；到了厂矿，让你搞技改。整天忙得不着边，可谓“万事劳其形”。

美国通用电气公司前首席执行官韦尔奇认为，领导者“忙碌”必须有意义。韦尔奇说：“有人告诉我，他一周工作90小时以上，我对他说：请你写下20件每周让你忙碌90小时的工作。仔细审视后，你会发现，其中至少有10项工作是没有意义或是可以请人代劳的。”韦尔奇说：有的领导者赞美勤奋而漠视效率，追求数量而不问收益。勤奋对于成功是必要的，但它只有在“做正确的事”与“必须亲自操作”时，才有正面意义。

说了几个“吾不如也”的刘邦，是大领导；有“匹夫之勇”“妇人之仁”的项羽，是小领导。善于用人的刘备，是大领导；喜欢事必躬亲、放不开手的诸葛亮，是小领导。

大领导玩大略，小领导玩小智。小领导忙碌，但行政绩效低；大领导从容，但行政绩效高。他们团队的风格面貌也会不一样。小领导的团队，一般难以容纳高端的人才，大多会由循规蹈矩、唯唯诺诺、能力平平者组成。

当然，不同的风格有时各有所宜。举重若轻、大题小做的大领导，在战略上具有优势；更有推动时局、大变面貌、推进情势的天然力量。举轻若重、小事大忙的小领导，则在和平时期或在战术性工作过程中更有其“适宜性”。毕竟，对于变数不大的日常行政的“平庸”过程来说，小事大忙、细雨密云，有时也是难以避免的，也有一种存在的“合理性”。

（《决策》2010年第5期）