内容简介
本报告正是建设有中国特色清廉评价的学术体系、评价体系和方法的一种探索和尝试。反腐败工作是一项长期、系统的工程，需要环境净化—制度践行—监督评价三位一体有机结合。要真实把握反腐倡廉新形势下，民众对党风廉政制度建设落实情况和反腐倡廉实际成效的真切感受，需要开发与运用适合我国政府运行环境、过程和关系的清廉调查、评价模式和方法。为此，我们没有像许多评估报告那样做全国乃至全球范围的，而是定位于为浙江省的反腐倡廉工作服务，徐图以小窥大。同时，评价过程和结果发布完全采取学术研究和民间评价的方式进行，其目的不是给各县（市、区）做一个廉政建设的简单排名，而是希望能建立浙江县（市、区）政府廉政建设公众感知数据库，对我省县（市、区）政府廉政建设起到预警查遗、咨询服务作用。同时，探索有中国特色的廉政评价体系，形成自主的政府清廉评价话语权。
作者简介
郭剑鸣 男，1967年生，江西吉水人，浙江财经大学教授、博士生导师。兼任浙江省一流一级重点学科浙江财经大学公共管理学负责人、带头人，中国政治学会理事，浙江省教育厅公共管理专业教学指导委员会委员、浙江省公共管理学会副会长、浙江省政治学会副会长。长期从事反腐败与廉政建设研究，在《政治学研究》《学术月刊》《社会科学战线》等知名期刊发表学术论文80余篇，被《新华文摘》《人民日报》《思想理论动态》《中国社会科学报》和人大复印资料系列刊物转载20余篇次。承担和完成国家社会科学规划重点2项、一般课题3项，相关成果获省部级社科奖3项。
裴志军 男，1972年生，浙江开化人，浙江财经大学教授、硕士生导师。浙江省公共管理学会常务理事、浙江省政治学会理事。长期从事行政管理研究，在《政治学研究》《中国行政管理》《公共管理学报》等知名期刊发表学术论文近50篇。承担包括国家社会科学基金课题在内的各级各类课题10余项。
目录
1国际清廉评价话语体系认知与中国清廉评价话语权建设
11政府清廉评价话语体系与话语权的内涵
12国际主要清廉评价话语体系的漏洞与话语权的虚伪性
13增加公众获得感：中国清廉评价话语权建设的正义基础
14促进政府自觉：中国清廉评价话语权建设的先进理念
15实现公众感知与政府自觉耦合：中国清廉评价话语权建设的
科学进路
2“清廉浙江”的公众感知指标体系与测度方法
21清廉浙江的公众感知指标的选取
22数据收集与样本的描述性统计
23“清廉浙江”的公众感知指标体系信效、效度检验
24“清廉浙江”的公众感知综合分值计算说明
3“清廉浙江”的公众感知评估总报告
31“清廉浙江”的公众感知二级指标评价结果
32“清廉浙江”公众感知二级指标地级市比较
33“清廉浙江”公众感知一级指标评价结果
34 “清廉浙江”公众感知一级指标地级市比较
35“清廉浙江”公众感知的综合评价及地级市比较
36“清廉浙江”公众感知的综合评价结果
4“清廉浙江”公众感知评估分报告
41“清廉杭州”公众感知评估报告
42“清廉宁波”公众感知评估报告
43“清廉绍兴”公众感知评估报告
44“清廉湖州”公众感知评估报告
45“清廉嘉兴”公众感知评估报告
46“清廉温州”公众感知评估报告
47“清廉台州”公众感知评估报告
48“清廉丽水”公众感知评估报告
49“清廉舟山”公众感知评估报告
410“清廉金华”公众感知评估报告
411“清廉衢州”公众感知评估报告
5结论与建议
51公众感知的“清廉浙江”建设成效明显
52“清廉浙江”建设面临的问题与挑战
53统筹推进“清廉浙江”建设的主要建议
1国际清廉评价话语体系认知与中国清廉评价话语权建设
政府清廉评价话语体系与话语权的内涵何谓评价话语体系？何谓政府清廉评价话语体系？完整的界定学界尚无定论。不过，评价是一种认知过程，评价话语体系就是对某一现象形成认知的语义进行系统建构。建构主义经典的认知理论认为，“图式”是最关键的关于使客观知识内化为认知的结构。 建构主义理论创始人皮亚杰（Piaget,J）认为，人类认知发展涉及图式、同化、顺应和平衡四个过程。参见孙君：《世界著名心理学家：皮亚杰》，第45页，北京师范大学出版社，2013年版。国际关系视域下的“建构主义”将国际关系对话体系结构划分为客观存在的物质结构和共有观念（shared ideas)结构两大部分，亦即话语观念体系+话语运行体系（物质结构） 姜可雨：《建构主义视域下“国家形象”的概念辨析》，《湖北社会科学》，2016年第5期。。就评价话语体系而言，就是评价理念支配并主导着评价过程、技术与结果，而由评价过程、技术与结果组成的话语运行体系则贯彻、坐实评价理念。从已有的代表性腐败测度理论、方法和评价实践中，也可以将评价话语体系概括为评价理念选择、评价内容认知、评价过程规范、评价技术与方法解释和评价结果应用相统一的“五位一体”话语结构系统。正义性、系统性、科学性、可操作性和推广性是一个评价话语体系保持生命力的基本元素，也是其转换成话语权的基础。作为系统完整的政府清廉评价话语体系，这五大有机结构都有特定的内涵：1政府清廉评价理念话语是关于清廉评价价值和目标的规定，是对清廉评价可能影响政府施政的道义性、公正性、合法性、廉价性和有效性的期待。拥有明确理念的政府清廉评价话语就是一把消解和捍卫国家主权绝对性的“双刃剑”。正如国际主权信用评级是“汇总主权机构的经济与非经济因素，重点研究主权机构的经济前景、偿债能力和偿债意愿并发布评级结论”， 王冠群、周寂沫：《主权评级与国际货币博弈》，《中国金融》，2016年第15期。影响着主权国家经济活动的弹性空间；政府清廉评价则是汇总有关政府施政的贪腐状况、透明程度和公正性等信息而对主权国家政府的清廉度给出分级评价，影响的是主权国家政治行为的正义性和合法性认同。比如，透明国际清廉指数将评价目标直指区分各被调查国的腐败程度，而世界经济论坛（WEF)的《全球竞争力报告（GCR)》中的腐败指数将主要目标锁定在一国政府腐败对该国竞争力的影响，国家俘获指数（State Capture Index，SCI)则致力于评估个人或组织为谋取私利对政府腐败可能施加的影响程度。他们分别将评价理念定位于政府施政正义性的某些方面。2政府清廉评价内容认知话语是关于政府清廉评价对象和边界的界定，以确保评价信息采集对象的精准性和较高的关联性。政府行为中的哪些内容应该纳入评价、可以评价，哪些机构、组织和公民可以参加评价，也就是说评价的对象和主客体都应在一个评价话语体系中有明确的说明。比如，“从1996 年开始,瑞士洛桑国际管理发展学院每年公布一份《世界竞争力年鉴》报告，其中，有三项指标涉及腐败问题,分别是：非法支付、司法腐败以及贿赂和回扣。” 胡鞍钢、过勇：《国际组织对各国腐败状况的评价体系概述》，《政治学研究》，2001年第4期。。显然涉及腐败的因素远不止这些，但每一个评价话语体系都有其自身长期关注的重点，而运用这一体系展开评价的组织也只有特定有限的资源，廓清评价内容有利于兼顾评价的有效性与可能性，避免评价内容含糊和漫无边际。3政府清廉评价过程规范话语是对施评模式的选择和施评流程的说明，这是保证评价信度和效度的关键。因为一个评价结果发布后，如何进行回归检验？具不具备可逆性？这关乎评价话语的可信性。目前通行的清廉评价分别采取公众感知数据、政府发布数据和两者结合的方式组织评价，这些评价体系在数据来源、调查对象分布、分析处理阶段设置方面各有优势和不足。比如，“国际国家风险集团（International Country Risk Guide，ICRG)的腐败指数是最典型的、基于专家调查基础之上的腐败评价指数，该指数仅收集由国际国家风险集团组织专家对本国官员在各种商业活动中收受贿赂的程度的评估意见”。徐静：《国内外腐败指数及其对比研究》，《中国行政管理》，2012年第5期。4政府清廉评价技术与方法解释话语是对评价指标设置、权重分配原则、数据处理技术、评价分析模型与工具的解释说明，是一个评价话语体系的科学性基础。其中，在指标及各自权重关系处理上，要特别注意完整性、重要性、关联性与可比性结合的原则。“评价指标应尽可能全面地反映政府廉洁行政各方面的因素，要使这一指标体系成为政府廉政建设、反腐败工作的操作标准，实现促进政府廉洁高效的目的。” 邹丽梅：《高校廉政文化评价指标体系构建研究》，《东北林业大学博士学位论文》，2012年。关联性是指选取的廉洁、反腐败的评价指标之间具有互相联系和互相制约关系，不能杂乱无章或者纵横向指标之间没有逻辑联系。可比性是指各评价指标所分配的权重具有相互比较的合理性，既不能简单平均，也不能畸轻畸重。5政府清廉评价结果应用话语是对评价结果等级、意义及其提示或预警作用的规定。任何评价都希望引起关注，并对实践产生指导作用。政府清廉评价亦不例外。因此，为了让各国政府和民众简单明了地读懂政府清廉评价结果，每一个清廉评价指数都会有一套合理的评价结果分级和解释话语体系。比如，透明国际将评价结果区分为比较廉洁、轻微腐败、比较腐败、严重腐败四种，并在2012年对原有的十分制改用百分制，以保证其结果符合评分值域要求；商业国际将评价结果区分为10个等级，等级越高表明腐败程度越低；国际国家风险集团(ICRG)的腐败指数则将等级区分为0~6级。可见，成熟的政府清廉评价话语体系大致有类似的结构模式，但不同清廉评价体系在具体的评价话语结构中又有不同的偏好和内涵设定，也就是说政府清廉评价话语体系没有一致的价值理念、评价内容、评价过程、评价方法和评价结果应用取向。这就为各种清廉评价话语体系的特色构建和相互交流提供了可能。评价话语权则是基于评价范式和评价结果对同类评价的影响能力，并由此向域外衍生影响的可能性。政府清廉评价话语权就是一种清廉评价行为及结果对其他类型的腐败测度产生影响的对比度，并基于这种比较优势而对被评价国的政治认同、经济环境乃至社会秩序等方面产生影响的能力。由语言体系转变上升为权力体系正是建构主义对语言、符号意义的设定，即通过语言体系的优势界定制度和社会秩序。 史蒂文．塞德曼：《有争议的知识——后现代时代的社会理论》，第142页，中国人民大学出版社，2002年版。比如，世界经济论坛、世界银行、欧洲复兴与发展银行、商业国际等组织的清廉评价话语体系除了在国际腐败测度体系中有影响力之外，还对相关国家的商业与投资环境形成话语权；自由之家的“转型中的国家”（NIT)的腐败指数、新民主指数、非洲治理指标，盖洛普的“人民之声”调查报告（VPS)等侧重在政治领域形成话语权；透明国际的腐败感知指数CPI 和行贿指数BPI则已形成一种具有综合影响的话语权。美国等西方国家就常拿这样或那样由他们掌控的清廉评价数据在联合国、二十国集团、亚太经合组织等重要国际场合对其他国家提条件、加压力。清廉评价话语体系的合理性及其施评模式的科学性是该评价获得评价话语权的前提和基础，但评价话语体系与评价话语权并非一回事。评价话语权的获得除了取决于评价话语体系本身建构的科学性和合理性外，还依赖其评价行为的持续性和对评价结果的宣传推广。这是一个清廉评价理论与实践研究——评价话语体系构建——评价话语权不断提升转换的长期进路。不过，任何国家的话语主权都是“国家话语权利和国家话语权力的统一体”。 陈岳、丁章春：《国家话语权建构的双重面向》，《国家行政学院学报》，2016年第4期。话语权利是一种影响资格，而话语权力是一种影响能力。从理论上讲，任何话语体系对其他话语体系产生影响的资格是不成问题的，但话语体系间相互产生影响的能力则相差甚远。决定一种清廉评价话语体系能否拥有话语权、有多大的话语权的关键因素还不只是上面提到的话语本身的科学性+宣传推广的努力，而是基于这种评价话语体系形成的评价结果是否受到被评价国家（地区）的公众感知状况与政府自我改善状况的检验认同，亦即评价结果要与该国清廉实际状况高度耦合。否则，被评价国家（地区）政府和社会公众就会以“这听着就不对”的形式予以“屏蔽”，使其难以充分发挥预期的话语权。
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