第一章导论
    第一节突发公共事件的内涵、分类及特点
       一、突发公共事件的内涵
       二、突发公共事件的分类和分级
       三、突发公共事件的特点
   第二节突发公共事件治理主体的培育
       一、政府应对突发公共事件能力的培育
       二、媒体与突发公共事件的治理
       三、公民应对突发公共事件能力的意识和能力
   第三节突发公共事件应急管理与应急处置
       一、突发公共事件应急预案的概念及编制过程
       二、突发公共事件应急预案体系的构成
       三、我国应急预案主要存在的问题
四、完善突发公共事件应急预案的建议
   第四节突发公共事件应急管理体系建设
       一、制约我国突发公共事件应对存在的主要问题
       二、我国突发公共事件应急体制
       三、我国突发公共事件应急机制
       四、我国突发公共事件应急法制

第二章突发性自然灾害
   第一节云南省自然灾害的基本概况及分布特点
       一、农业主要自然灾害
       二、地震灾害
       三、滑坡、泥石流危害
   第二节地震
       一、地震的概念和成因
       二、地震灾害的类别和特点
       三、地震的预防及应对
       四、震后的心理救援
    第三节泥石流
       一、泥石流的成因及危害
       二、泥石流的预防及应对
       三、泥石流发生时的逃生避险
    第四节森林火灾
       一、森林火灾的成因及危害
       二、森林火灾的预防及应对
    第五节案例评析
       一、“5·12”汶川地震
       二、日本“3·11”大地震的灾害与启示
       三、2001年云南省玉溪市红塔区大营街镇“4·7”森林火灾

第三章突发性灾害事故
    第一节安全生产事故
       一、煤矿行业安全生产突发性事故
       二、非煤矿山行业安全生产突发性事故
       三、危险化学品安全生产突发性事故
    第二节交通事故
       一、道路交通事故
       二、铁路交通事故
       三、水上交通事故
       四、航空交通事故
       五、交通事故的原因和启示
       六、交通事故的预防及应对
    第三节公共设施与设备事故
       一、公共设施与设备的含义和类型
       二、公共设施与设备事故的评析与反思
       三、公共设施与设备事故的预防与应对
    第四节生态环境事故
       一、生态环境的概念
       二、生态环境问题的分类
       三、我国生态保护的原则和目标
    第五节案例评析
       一、“9·8”山西襄汾尾矿库溃坝事故
       二、“7·23”甬温线特大铁路交通事故的反思
       三、从中国近年来生态问题集中暴发看生态环境保护的远景规划

第四章突发公共卫生事件
    第一节简述
       一、突发公共卫生事件的概念和特征
       二、突发公共卫生事件的分类和分级
       三、突发公共卫生事件的应急管理
       四、突发公共卫生事件应急管理的工作原则和主要内容
    第二节食物中毒的预防与控制
       一、食源性疾病及食物中毒概念及分类
       二、我国食品安全现状及存在的问题
       三、食物中毒的预防与控制
    第三节传染病的预防和控制
       一、传染病概述
       二、传染病的预防与控制
       三、传染病疫情报告、通报和公布
       四、传染病的监督管理
    第四节案例解析
       一、由SARS事件引起的对完善我国突发公共卫生应急体系的反思
       二、从甲型H1N1流感事件看我国突发公共卫生事件的风险沟通
       三、甲氨蝶呤事件中公共卫生事件监测预警制度的建设

第五章社会安全事件
    第一节中国转型期群体性突发事件概述
       一、群体性突发事件的界定及其性质
       二、群体性突发事件的特点
       三、群体性突发事件的类型
    第二节中国转型期群体性突发事件原因分析
       一、发生群体性突发事件的直接原因
       二、发生群体性突发事件的深层原因
    第三节世界各国应对群体性突发事件的实践与经验教训
       一、各国执政党应对群体性突发事件概况
       二、各国政府应对群体性突发事件成败得失的经验教训
       三、借鉴外国经验，提高政府危机处理能力
    第四节案例评析
       一、贵州德江事件与瓮安事件的应急处置与对比研究
       二、从孟连事件到孟连经验的反思
       三、“一个水果摊贩引起的血案”：西亚北非变局的启示

参考文献

后记

第一章
导论
第一节突发公共事件的内涵、分类及特点

一、突发公共事件的内涵

       明确突发事件的内涵，是对突发事件进行分析的逻辑起点。“突发事件”在汉语中是一个约定俗成的词语，人们在各个不同的行业领域和不同范围内进行使用，尽管使用频率不断提高，但是对“突发事件”概念还需要有一个明确的界定。

       2003年“非典”疫情暴发后，党中央国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。十七大报告中明确指出把完善突发事件应急管理机制作为社会建设的重要任务。党的十八大报告中也进一步提出要加强和创新社会管理，强化公共安全体系建设，开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。

       国务院2006年1月8日发布《国家突发公共事件总体应急预案》总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。总体预案所称的突发公共事件具有法定的含义，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

       2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》（下称《突发事件应对法》），并于当年11月1日起开始施行。在《突发事件应对法》中“突发事件”有了迄今为止最全面、权威的界定：“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”这个概念表述从“突然发生”、“严重危害”和“需要采取应急处置措施”三个方面明确了概念的内涵，使“突发事件”与类似事件有了更为严格的划分，也利于进一步明确责任，有利于突发公共事件的应对、处置。

预防和处置突发公共事件，始终贯穿于人类的历史发展进程中。在一定意义上说，一部人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。

二、突发公共事件的分类和分级

       我国当前处于社会经济全面发展的关键时期，正是突发公共事件的高发时期。国际经验表明，当一个国家的人均GDP达到1000美元后，地区之间、城乡之间以及不同人群之间的收入差距在较长时间内持续扩大,由于新旧体制交织，阶层利益分化显露，价值取向日趋多元化，文化碰撞加剧，社会问题大量出现，各类矛盾和冲突诱发的公共突发性事件发生的频率加快、危机概率明显增大，在未来相当长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。

1.突发公共事件的诱因

       突发公共事件的诱因可分为在自然界和人类社会交互作用的过程中，由于自然因素和社会因素或者二者相互叠加而产生的对人类社会生活和环境带来损害的事件或现象。

1)自然角度

       自然界是人类栖息的家园，它的任何变异都有可能导致人类社会生活的巨大变化。由于特有的地质构造和自然地理环境，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、强度大、发生频率高，区域性、季节性特征突出，覆盖地域广、威害人群多、灾害损失严重。我国受灾害影响人口大体在2亿左右，占全国1/7以上，自然灾害在中国有着较强的普遍性。随着经济建设的发展，灾害损失逐步增加。

       资料表明，我国位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市总数的45%，我国70％以上的大城市、半数以上的人口，76％以上工农业生产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地震灾害十分严重的沿海及东部平原丘陵地带周晓丽灾害性公共危机治理［M］北京：社会科学文献出版社，200866。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。

自然灾害具有链生性、衍发性的特点，不仅造成人类社会巨大的经济损失，也给人们造成强烈的心理冲击，自然灾害性事件发生后必须及时应对，采取必要的措施，以避免灾害扩大导致更大的社会动荡和不安。

2)社会角度

       当前国际政治经济领域的斗争态势日趋复杂，随着经济全球化、政治民主化浪潮的冲击，世界政治、经济、军事、安全等因素相互交织，地缘、宗教和文化冲突与政治经济矛盾相互作用，国际冲突和危机呈现出隐形化、尖锐化、斗争与协作深层化趋势。

       我国目前正处于经济转轨和社会转型的特殊时期，既是社会经济发展的黄金期，同时又是各种社会矛盾汇集的凸显期、高发期。由于利益重新分配，价值观念趋于多元化，社会结构剧烈碰撞，加上国际政治、经济、军事安全等因素相互交织，不同国家、民族之间的宗教、文化冲突与政治经济矛盾相互影响，经济社会的发展面临着全新的机遇和挑战，因此不确定、不稳定、不安全的因素进一步凸显。

       改革开放以来，我国长期坚持以经济建设为中心的基本发展方略，我国综合国力不断增强，社会发展水平快速提升，人民物质文化生活水平明显改善，当人们为经济发展取得的辉煌成就欢呼的同时，更应该以一种理性、审慎的眼光看待在发展过程中所暴露出来的一系列问题：片面追求GDP增长的倾向，忽视社会全面发展；过于强调人均GDP的增长，忽视民众实际收入水平的提高；单纯追求经济增长指标的实现，为经济发展付出了过高的环境生态污染代价……在医疗卫生、社会保障、社会公共领域投入不足，致使公共卫生投入、社会保障欠账较多，贫富悬殊扩大，阶层固化趋向没有得到有效遏阻，社会流动性进程阻滞，经济社会发展不同步、不和谐的现象大大增加了社会不稳定因素。

       从历史经验的角度来说，由于社会制度和政治传统等原因，我国在应对自然灾害性的突发公共事件方面，往往具有其他国家难以比拟的突出优势。例如在抗击“非典”的过程中，政府部门有效动员全社会的力量参与到抗击“非典”一线，北京昌平小汤山非典型肺炎野战医院从拍板、建成到医护人员、医疗用品全部到位、病人入住仅用了7天7夜的时间。这座占地25万平方米的临时建筑曾被世界卫生组织专家称之为“世界医疗史上的奇迹”，工地上最多的时候有7000人同时在日夜奋战。如此庞大的数据和如此庞杂的社会参与系统，体现了中国政府非凡的社会协调动员和应急能力。蔡志强社会危机治理价值变迁与治理成长［M］上海：上海人民出版，2006201但在应对大规模的社会性公共突发事件时，就显得不是那么应裕自如了。

2.突发公共事件的分类

       根据突发事件的性质、过程和处置机理的不同，可将公共突发事件分为以下四类：

自然灾害——主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；

事故灾难——主要包括工矿商贸企业重大生产事故、交通运输事故、火灾事故、公共设施和设备事故、核辐射事故、重大环境污染事故、生态破坏事故等；

公共卫生事件——主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全事件、药品安全事件、急性职业中毒事件、非职业性中毒事件、动物疫情、其他影响社会公共健康的事件等；

社会安全事件——主要包括群体性事件、金融突发公共事件、涉外突发公共事件、生活必需品市场异常波动事件、重大刑事案件、恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。

为论述方便，本书主要选取当前国际、国内对社会经济发展产生较大影响的突发性事件进行叙述和讨论。

3.突发公共事件的分级：

       各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。对突发事件进行分级，目的是落实应急管理的责任和提高应急处置的效能。

Ⅰ级（特别重大）突发事件规模极大、后果极其严重，其影响范围大，其应急处置由事件发生地省级政府统一领导和协调，必要时由国务院负责组织处置；

Ⅱ级（重大）事件规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或波及两个市以上，需要动用省级政府负责组织处置；

Ⅲ级（较大）突发事件规模较大，影响范围较大，后果较为严重，由市级政府负责组织处置；

Ⅳ级（一般）突发事件影响局限在社区和基层范围之内，可由县级政府负责组织处置。

对突发事件进行分类，其中最重要的、一条共性的标准是人员伤亡，死亡30人以上为特别重大；10人至30人为重大；3人至10人为较大；1人至3人为一般。具体确定事件类型时要结合不同类别的突发事件情况和其他标准具体分析。

三、突发公共事件的特点

1.突发性

       突发性是公共事件的首要特征。突发公共事件的发生具有一定的随机性、隐蔽性、偶然性，往往是在人们缺乏应对准备时，以出乎意料的方式突然出现的。人们往往对是否发生、发生时间、发生地点、发生方式、波及领域、危害程度及后果难以准确把握。突发公共事件的诱因通常来源于以下三个方面：有些突发事件由难以控制的客观因素引发；有些暴发于人们的认知盲区；有些暴发于熟视无睹的细微之处。

2.公共性

       首先体现在突发公共事件涉及公共利益，突发公共事件对公共财产、公共安全、公共秩序产生负面影响，影响范围体现公共性；其次，突发公共事件的应急处置需要进行广泛而有效的社会动员，整合全社会人力、物力、科技、信息等公共资源，应对主体、应对力量具有公共性；最后体现在公共权力介入，由各级政府、各级党委运用公共权力，对突发事件进行处置。

3.复杂性

       突发事件的发生往往是各种矛盾激化的结果，在一个时期内发展呈现出多因一果、多因多果、相互关联、牵一发而动全身的复杂势态。由于突发公共事件往往在没有征兆或没有明显征兆的情况下发生，而且在发展变化过程中具有不确定性，演变发展速度快，而一旦处置不当，可能造成危害升级、损失加重、影响范围扩大，从而整个事件不断扩散蔓延，牵扯到社会的方方面面，甚至引发更大范围的社会危机、政治危机。突发事件的发生往往给相关的社会系统与组织带来稳定感和惯有秩序感的强烈冲击。

4.破坏性

       首先，生理层面的破坏。突发公共事件有时会造成人员伤亡，往往伴有生命的毁灭和对人类身体健康的损害，生理层面的破坏和危害是人们能够直接感知到的，因此很多国家都将死伤人数作为突发公共事件严重程度的重要标准。

其次，物质层面的损失。突发公共事件发生后，必然会造成一定范围内的物质层面的破坏，一般可以用经济损失来衡量。突发公共事件对公共基础设施带来严重破坏，造成人、财、物的重大损失，包括直接损害和间接损害，在短期内使人们生活质量明显下降，现有生活、工作惯性被打乱，影响人们正常的工作、学习和生活。

第三，心理精神层面的危害。突发公共事件凸显并放大个人的不安和脆弱感受，会降低那些受影响人群对自我能力和自我地位的认知。一些当事者由于生活境遇的改变、伤痛困扰而容易产生意志消沉、心情抑郁等难以排解的心理障碍，而一些间接受害者也因此在思想中留下深刻的记忆，产生恐惧、紧张等心理反应。而在一些规模较大的突发公共事件中，在一定社会群体中，个人心理造成的破坏性冲击衍生、蔓延到社会群体中，进而渗透到社会生活的各个层面，这种心理上的影响甚至有时比生理上的影响更难以恢复。

5.持续性

       在整个人类文明发展的进程中，突发事件从未停止过。只有通过共同努力最大限度降低突发事件发生的频率和次数，才能减轻其危害程度及对人类造成的负面影响。突发事件一旦爆发，总会持续一个过程，表现为潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期。持续性表现为蔓延性和传导性。一个突发事件经常导致另一个突发事件的接连发生。突发事件往往对环境造成危害，带来水源污染、大气污染、生态失衡，也给人类社会的可持续发展带来明显影响。

6.两面性

       突发公共事件一旦发生，在短时期内对人类社会生活造成强烈冲击，甚至造成极大的损失。虽然突发事件本身不具备任何积极的属性，但是我们应该辩证地分析突发公共事件在给人类社会带来灾难性影响的同时，也孕育着新的机遇。比如地震在极短时间内会给人类社会造成严重的经济损失，但随着灾后重建工作的开展，将会产生生产性需求和基础性消费需求高峰，在产业链的传导作用影响下，可以在一定范围内促进经济拉动，在一定程度上弥补地震带来的不利影响。另一方面，正如恩格斯所说：“一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。”人是理性的动物，在应对突发公共事件过程中，人们的安全意识迅速觉醒，从政府到媒体到普通民众，应对突发事件的能力和水平都在提升。人们可以利用典型事件对社会公众进行风险意识教育，提高公众的安全防范意识、预警意识，增强社会凝聚力，革除弊端，完善政府的应急法制、机制、体制的建设，通过不断反思人类与自然的关系、人与社会的关系，使人类自身变得更加成熟，行为选择趋于理性，是人类改造自然、利用自然的重要内容和社会进步的重要标志。