绪论

第一章  我国乡村社会面临的主要问题和现实挑战

  第一节  乡镇体制障碍

  第二节  村级组织内部关系的失衡及村民自治的异化

  第三节  农村基层党组织弱化及其影响

  第四节  农村精英严重流失及其后果

第二章  乡镇体制改革与新型乡镇管理模式的系统建构

  第一节  乡镇体制改革问题的主要讨论

  第二节  乡镇体制改革路线图与推动策略

  第三节  乡镇人大改革的制度设计与路径选择

  第四节  大部制下的乡镇政府机构改革

  第五节  新农村建设背景下乡镇服务型政府建设的制度创新

第三章  村民自治机制的健全与发展

  第一节  我国乡村自治的历史与现实

  第二节  农村社区自治体制的建构与村民自治模式创新

  第三节  村两委关系的制度化、规范化、民主化

第四章  村级公共组织建设与乡村社会重建

  第一节  加强农村基层党组织建设

  第二节  建立适应城乡一体化需要的农村基层组织体系

  第三节  农村基层组织创新与村官腐败的有效治理

  第四节  乡村社会重建之核心：培育农村积极分子

第五章  现代乡村社会重建的若干政策支撑

  第一节  城乡一体化政策的改革与完善

  第二节  农民工政策：破解“四农问题”的政策创新

  第三节  农村社会管理服务政策的完善：现状与政策设计

  第四节  农村公共服务供给政策的完善

  第五节  农村志愿服务体系建设的政策思考

  第六节  现代新乡绅培育与乡村社会和文化重建的政策创新

第六章  面向未来的县、乡（镇）、村关系的现代建构

参考文献

后记

绪论

改革开放以来，受城乡二元结构的束缚，三农问题一直是困扰我国现代化建设进程的一大基本问题；特别是在构建成熟的社会主义市场经济过程中，政府失灵、市场失灵、社会失灵的问题都没有完全解决，农业生产的困局、农民增收的艰难、农村社会的紧张等问题愈加凸显，“农村真穷、农民真苦、农业真危险”（李昌平语）的现实深深刺痛了国人的神经，并成为实现全面建成小康社会目标、进而实现我国现代化伟业的巨大障碍。众所周知，相对于城市的中心地位，农村难以摆脱边缘化的命运与现实，多数农民亦处于明显的弱势地位；相对第二、三产业的经营风险和盈利空间，农业是脆弱的和低利润甚至没有利润的。农村发展既受到我国所处的发展阶段和我国整体经济社会发展状况的影响，又受到国际形势特别是农产品进出口格局的冲击；既受制于长期以来农村低水平发展的历史困境（或历史欠账）的影响，又受制于国家三农政策及整体发展政策的低效率和迟滞性。如此一来，我国三农问题难以在短期内得到充分和有效的解决，而且，长期的痼疾未能彻底解决，新的问题不断出现，三农问题似乎越来越严重。这不能不引起我们的警惕和深思。

三农问题要得到根本的解决，必须基于当下农村的真问题，寻找整体的综合性的有效解决办法。需要指出的是，三农问题的复杂性也超出普通民众的想象。三农问题（或曰包括农民工问题在内的“四农问题”，通称三农问题）在我国社会发展特别是农村发展的各个层面各个方面都有所体现。而三农问题的成因既是历史的，也是现实的；既有经济层面的，也有政治层面、文化层面和社会层面的；既有政府、社会等外在的成因，又有农民和农村自身的原因，诸多复杂的原因交织在一起，造就了当下农村社会复杂的现实图景。对于农村发展问题的思考，固然需要了解和理解造成现实困境的原因，但更重要的是立足于现实问题发现最佳的应对之策，如同医生看病，诊断出准确病情之后最重要的就是确定最佳的治疗方案。

 任何有价值的思考或方案会源于大量的理论分析和逻辑推演，或者丰富的实证研究，但最重要的是需要一双慧眼，发现真问题、找到真办法。当下农村的现实情况如何？主要的真问题是什么？真问题的实质和根源是什么？真问题如何真解决？解决这些真问题的治标和治本之策是什么？上述解决之策如何立即付诸实践或分步实施？

 办法要比问题多，三农问题的解决也一样。问题就在于办法是什么？有效吗？三农问题的解决，从根本上说是一个公共政策的制定、实施和完善的问题，那么中央政府和地方的农村政策，以及农村农民的决策是正确和有效的吗？我们需要直面当前农村发展中的真问题，在不断总结不断反思中前进。赵树凯提出“农民的政治”一说，认为，“在当前中国的社会条件下，社会发展中的所有问题可以说都有农民问题，或者说，哪个领域有农民，哪个领域就有农民问题。这所有的问题归结为一点，是农民的权利问题。准确地说，在这个社会的任何一个角落，只要农民的权利在制度安排上还有疏漏，农民的权利还得不到平等体现，就必然有农民问题。”赵树凯.农民的政治[M].北京：商务印书馆.2011.311-315.这一论断发人深思。中国需要真正的农村政治学、农村经济学、农村社会学，真正的农民政治学、农民经济学、农民社会学，要回归到农村、农民本位，要尊重农民的意愿和现实选择，要回应农民现实的利益诉求和最大限度满足农民的合理关切、长远需要。不然，中国的三农问题永远难解。换言之，三农问题的真解决在于政治层面的解决，以及在政治层面解决的基础上，政治层面与经济层面、文化层面、社会层面的整体和综合的解决。当下农村的改革和发展也应沿着这一路径展开；而农村社会的重建既涉及乡村关系现代建构这一核心问题，又与我国政治改革与政治发展这一重大问题紧密联系在一起，这要求实现三农政策顶层设计和基层推进相结合相协调相促进。

 具体而言，当前三农问题的解决，要坚持农民主体意识和农村自治导向，这是破解农村困局的根本之策，也是农村基层政权建设、农村经济制度改革与完善、社会建设和社会管理体制改革创新的根本点和立足点。

 首先，三农问题的解决必须坚持农民本位、农民主体和农民视角。我国农村改革与发展中仍然存在的诸多深层次矛盾和问题，都与改革的设计者对于农民的需要和利益诉求的忽略和漠视有关。三农问题的最终和根本解决，应从农民实际需要出发，全面、及时回应农民基本的政治诉求、经济诉求、文化诉求和社会诉求，在此基础上，大力推动农村政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态建设，推进我国农村基本的政治制度、经济制度和其他基本制度的改革与完善。

当前村民自治的异化问题已经成为关系到村民自治前途、关系到农民根本利益能否实现的一个重大问题。是传统农村社会无法实现民主政治吗？是农民的民主意识淡薄、对民主没有兴趣吗？是农民无力自治吗？都不是。民主本质上是一种每一个社会个体或社会群体利益表达与实现的有效机制，农民对民主有一种自然、天然和真诚的渴求，历史和现实都可以很清楚地看到这一点。当前，村级治理的生态日趋复杂，村民自治的制度绩效总体欠佳，最根本的问题是农民的自治权难以保障，村民的政治权利和政治诉求难以实现。村民自治的制度价值取向以及实现基础，是保障和实现农民的民主权利。而且，农民的所有利益（包括物质利益）都要靠民主权利来保障。农民的政治诉求便在于利用所拥有的权力真正实现自己的权利。当农民无法发出自己的声音、无法主宰自己的命运时，一切都无从谈起。因此，村民自治制度的完善，必须回到村民立场、村民权利本位上来，回到民主和自治的基本诉求上来，一定要放权于民、还权于民，并以此为起点和基础，完善村级权力结构体系，大力推动村民自治制度的改革与完善，建立党领导下的充满活力的村民自治机制。如果不以确保农民的主体地位，以及尊重和实现农民的民主权利作为村民自治制度完善的主要目标和基本方向，实现村民自治无异于一句空话。

 其次，坚持自治导向，以平衡行政权与自治权为核心，加强制度建设、组织建设，建构分工合作、相互制衡的现代农村权力结构体系。权力制衡原则是一条基本定律，也是一大法宝，实行决策权、管理权、监督权的分离和平衡，也是村级权力配置中的一大核心问题。村级自治组织与其他服务性社会公益性自组织的新型合作关系的建构是实现村级权力均衡的重要条件和保障。为此，应从如下三个方面入手：第一，应理顺行政权和自治权的关系，将行政权和自治权分开，各自围绕其固有属性和功能展开，并优化配置村级权力、规范权力运行模式和格局，乡镇体制改革和村民自治机制的完善应着眼于此展开。第二，最大限度地推进村级民主建设。党内民主与村民民主的良性互动和有效衔接是一大突破口。在村党支部选举中，两票制的完善，以及村委会选举中，公推直选，都是村级民主政治建设的有益尝试，可让村民在村级治理过程中发挥更大的作用，掌握更大的话语权；第三，提高农民的组织化程度。原子化、脆弱的小农，无法抵御各种势力对农民权利的侵犯，大力培育各类农民自组织，增强农民博弈的资本和能力，实现农村治理结构的均衡，是健全村民自治机制的题中之义，也是推动村民自治健康发展的重要保障。

 总体而言，我们认为，应对当前我国乡村社会建设和可持续发展所面临严重挑战，建构现代的乡村关系和实现乡村社会重建，顶层的制度设计是前提和关键，协调、统一、科学的现代乡村组织结构是基础和保障。现代乡村关系重构的基本考量有三：一是如何推进乡镇体制改革、提高乡镇体制的适应性；二是如何健全党领导下的村民自治机制；三是如何推进我国农村公共政策的改革与完善。乡镇体制改革与村民自治机制完善是我国乡村改革与发展的主要议题和改革主要方向，农村公共政策的改革与完善是实现我国乡村改革与发展目标的现实要求和重要支撑。应坚持正确的价值取向和现实导向，从农村实际和农民需要出发，推动农村公共政策的改革与完善，将创造性推动农村管理体制改革和实现农村的稳定、改革与发展紧密结合起来。为此，应大力推动乡镇体制改革，建构权责清晰、运转有效的新型乡镇管理体制；完善党领导下的村民自治体制机制，建构现代新型的乡村关系；立足农村现实，着眼于三农问题的整体系统解决，注重农村公共政策的顶层设计和微观可行性。

 基于此，本书的主要内容由乡镇体制改革、村民自治机制建设、村级公共组织建设与乡村社会重建、农村公共政策完善等四大篇章、共六章组成：第一章，我国乡村社会面临的主要问题和现实挑战；第二章，乡镇体制改革与新型乡镇管理模式的系统建构；第三章，村民自治机制的健全与发展；第四章，村级公共组织建设与乡村社会重建；第五章，现代乡村社会重建的若干政策支撑；第六章，面向未来的县、乡（镇）、村关系的现代重构。改革是贯穿此书始终的基本主题，通过改革理顺关系、构建完善的乡镇和社区管理体制机制，是实现农村发展与和谐的基础和保障，也是本书的主要旨趣所在。本书是笔者近年来从事三农问题研究成果的总结，希望相关观点和讨论对于推动农村政治发展和农村社会治理研究的深入有所裨益。

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