第一章　导论

　1.1　研究背景、研究目的和意义

　1.2　研究思路与内容结构

　1.3　研究方法与数据说明

　1.4　创新性工作

第二章　区域协调发展战略与主体功能区规划

　2.1　区域协调发展战略的形成

　2.2　区域协调发展战略的深化——主体功能区规划

第三章　主体功能区协调发展的保障机制：财政转型

　3.1　主体功能区建设中的市场失灵表现

　3.2　财政转型及其对主体功能区协调发展的作用机制

　3.3　财政转型促进主体功能区协调发展的局限性及保障措施

第四章　主体功能区的发展现状及其财政制约因素

　4.1　主体功能区的发展现状及其协调度

　……

第一章　导　论

1.1　研究背景、研究目的和意义

改革开放以来，随着经济体制改革的逐渐深化，全国各地区的经济都有了很大的发展，但由于20世纪80年代我国的对外开放主要局限于东部沿海地区，诸多经济体制改革措施也是先在沿海地区“试验”成功之后再向内地推广，这直接导致了沿海和内地发展差距的迅速拉大，区域发展不协调现象日趋严重并趋于复杂化。到“八五”时期，东、西部地带之间的差距持续扩大，东部地带的GDP年平均增长速度为15%，而西部地带多数省区的增长速度明显落后，较为典型的青海和宁夏仅为7.3%和7.6%陆大道，刘毅，樊杰.我国区域政策实施效果与区域发展的基本态势[J].地理学报，1999(6):497.。在居民收入差距上，无论是农村居民收入差距还是城镇居民收入差距在此期间也保持着持续扩大的趋势（高培勇，2007）高培勇.为中国公共财政建设勾画“路线图”——重要战略机遇期的公共财政建设[M].北京：中国财政经济出版社，2007:26.。这些事实和数据不断提醒人们，悬殊的区域发展差距已严重阻碍、制约了构建和谐社会和实现现代化的进程。

面对区域发展差距越来越大的状况，国家开始将缓解区域发展不平衡的问题作为一项重要任务提上日程，首先于1994年推出了“八七扶贫攻坚计划”，试图以开发式扶贫方式解决农村地区8000万贫困人口的温饱问题，并以此缓解区域差距，取得了明显的效果。九五时期伊始，国家尤其酝酿并陆续出台了一系列促进区域协调发展的重大战略。1999年中共十五届四中全会正式提出西部大开发战略，并于2000年开始启动，该战略加大了对西部地区基础设施、环境保护和科技教育等方面的投资。1999年东西部之间GDP增长速度差距为2.49个百分点，到2003年这一差距缩小到1.62个百分点刘尚希，孟春.公共政策与地区差距[M].北京：中国财政经济出版社，2006:149.，西部大开发初见成效。为了摆脱老工业基地逐渐衰退的困境，实现全面建设小康社会的宏伟目标，2003年中央做出了振兴东北地区等老工业基地的战略部署，要求将东北地区等老工业基地调整改造成结构合理、竞争力强的新型产业基地，使之成为国民经济新的重要增长区域。2004年，国家进一步出台了促进中部地区崛起战略，要求中部地区加强综合交通运输体系和能源、原材料基地建设，加快发展竞争力强的制造业和高新技术产业，积极推进农业现代化建设，使中部地区成为承东启西协调区域发展的重要区域。总之，国家希望通过“西部大开发”、“东北振兴”和“中部崛起”等区域发展战略的实施，推动这些地区发展，逐步缩小区域差距，最终实现各区域的共同发展。但是，出于提升综合国力的考虑，国家也不希望这些地区的发展以牺牲东部地区的发展为代价，而是希望东部地区继续加快发展，在促进区域协调发展过程中发挥更大的带动作用。至此，西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先加快发展，就构成了中国区域协调发展战略的四个重要组成部分。总的来看，以“四大板块”为基础的区域协调发展总体战略的主要内容是在不影响东部沿海发达地区经济快速发展的基础上，重视并大力扶持中西部和东北等落后地区的经济发展“从‘九五’开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力”（参见《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标刚要》的第二部分第（二）条：国民经济和社会发展的指导方针）.陆大道，刘毅，樊杰.我国区域政策实施效果与区域发展的基本态势[J].地理学报，1999(6):503；周国富.中国经济发展中的地区差距问题研究[M].大连：东北财经大学出版社，2001:187.，逐步缩小地区发展差距，实现各地区在经济发展水平上的趋同，即区域协调发展的目标和理念是“地区间人均GDP差距的缩小”，在区域协调发展的内容上“经济发展”处于凸显的重要地位。

但是，单纯以“地区间人均GDP差距的缩小”为目标的区域协调发展战略在实施的过程中也带来了一系列问题，这就是：各区域为发展经济，无视本地区客观条件，大力推进工业化、城镇化，引发了各种社会矛盾和大量的生态环境问题，区域间经济发展不协调的问题已逐渐演化为各区域经济发展、社会发展和生态环境之间的不协调以及各子系统内部的不协调，既有区域间经济差距扩大和区际利益冲突问题，更有空间开发无序的问题。各地区对经济发展的片面追求，导致了对GDP的过分崇拜，地区间人均GDP差距持续扩大的势头虽得到了一定的抑制，但相对忽视了社会和环境的同步发展，忽视了地理空间因素在整个系统空间均衡布局中的重要性，致使我们赖以生存的原本已比较脆弱的生态环境遭受了巨大的损失，反过来又进一步阻碍了经济的发展。这警醒人们，要重新认识我们所处的这个复杂系统，重新审视区域协调发展的要义，将社会发展和环境发展放到同经济发展同等重要的地位来对待。

为从根本上解决区域发展不协调和空间开发无序的问题，主体功能区战略应运而生了。国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组.我国主体功能区划分及其分类政策初步研究[J].宏观经济研究，2007(4):3~10.主体功能区战略以“优化国土开发格局”为主要目的，通过实施空间管制来彻底解决空间开发无序的问题，其基本思路、出发点和内容显著不同于前述的“四大板块”区域发展总体战略，但与“四大板块”区域发展总体战略又不矛盾，它是对已有“四大板块”区域格局的细化和完善。具体讲，它是在原有区域格局的基础上，根据各区域自身的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力等特点，将整个国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，各区域具有不同的主体功能（详见第2章）。其中，优化开发区域和重点开发区域需集聚经济和人口，承担起经济发展和工业化、城市化的功能；限制开发区域需承担起发展农业，保障粮食供给，或是维护生态系统永续发展的功能；禁止开发区域则是重点保护的景区和人类文化遗产。换句话说，在主体功能区规划下，不再要求所有的区域都像以往那样大力发展经济和推进城镇化，各区域的未来发展方向和发展重点要受到主体功能的约束，要以主体功能为基础进行开发式或保护式的发展，而不能像以往那样遍地开花式的发展。主体功能区战略的实施，旨在优化国土开发格局，规范国土开发秩序，协调不同国土空间具有的主体功能，从而解决空间开发无序的问题。它秉承了区域协调发展的思想，但又有别于传统的区域协调发展战略，它与“四大板块”区域发展总体战略互为补充，旨在克服传统的区域协调发展战略的不足。

然而，各区域在施加了主体功能约束后，各地方政府和当地民众的经济利益会受到截然不同的影响。优化开发区和重点开发区的政府会从发展经济中继续获得较多的政府收入，民众也会从当地不断繁荣的经济社会发展中获得生活水平的提升；而限制开发区和禁止开发区的地方政府必须要放弃大规模的工业化、城镇化开发活动，转而要投入大量资源进行农业发展或是生态环境保护或是自然和人类文化遗产保护等活动，这些区域的地方政府所能获得的收入较以往可能会大幅减少，同时，当地民众的收入和生活水平等切身利益也会受到不同程度的负向影响。在这样的情况下，推行主体功能区战略必然会遭遇来自限制开发区和禁止开发区的阻力，战略的实施进度和效果也会受到影响。那么，如何既能突出区域主体功能定位，以达到优化空间开发格局的目的，又能坚定各区域政府和民众对实施主体功能区规划的信心，充分调动他们的积极性，以减少推进主体功能区建设过程中可能遇到的各种阻力，使之变成一种自觉的行动，最终实现各类主体功能区协调发展？显然，这需要必要的保障措施来促进主体功能区的协调发展，财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策以及政绩考核评价体系等都需要做出相应的调整。但是，在这些保障措施中，我们认为财政政策的转型及政绩考核体系的重建更加重要。原因在于：第一，区域主体功能不会在市场机制条件下自动形成，西方发达国家实施空间规划的实践也证明，单纯依靠市场机制的自发作用是不可能成功形成区域主体功能定位的，这其实也是“市场失灵”的表现所在，只能依靠国家和地方政府的调控和政策引导来解决。而财政政策是中央和地方政府最主要的调控手段之一。第二，为克服推进主体功能区建设过程中地方政府和民众的消极心理，保证地方政府能获得足够的收入来应对其承担的支出责任，以及保障民众的收入和生活不受影响，都需要通过财政政策转型来解决。第三，主体功能区战略是对传统的区域协调发展战略的完善和补充，它的基本思路、出发点和内容与传统的“四大板块”区域发展战略既有交集也有差异，它赋予了“区域”新的内涵，要求地方政府有所为、有所不为，要求地方政府对执政理念做出相应的调整，因此，对于各类主体功能区地方政府的政绩考核办法也需要做出相应的调整。

正因如此，主体功能区规划及其配套的财政政策如何设计一直是近几年学术界关注的一个热点问题。但是，尽管关于主体功能区规划及其配套财政政策的研究在理论方面取得了很大的进展，实践方面也逐渐开始丰富，但还远远没有成熟，实际操作层面尚有许多复杂的问题还有待我们进一步去努力探索。比如，对各区域施加主体功能限制后，各主体功能区的发展导向差异巨大，如何协调主体功能区之间的发展（邓玲，杜黎明，2006；安虎森，薄文广，2011）邓玲，杜黎明.主体功能区建设的区域协调功能研究[J].经济学家，2006(4):60~64；安虎森，薄文广.主体功能区建设能缩小区域发展差距吗[J].人民论坛，2011(6):19~21.？各主体功能区协调发展的判断标准是什么（孙久文，2011；四川省发改委发展规划处，2011）孙久文.主体功能区战略下的地区发展新思维[J].人民论坛，2011(7):139~139；四川省发改委发展规划处.主体功能区将终结GDP考核体系[J].四川党的建设，2011(3):32~33.？财政政策在协调主体功能区的发展中应扮演怎样的角色（清华大学中国发展规划研究中心课题组，2009）清华大学中国发展规划研究中心课题组.中国主体功能区政策研究[J].北京:经济科学出版社，2009:149~200.？在目前的主体功能区建设中存在哪些问题（高国力，2011；吴殿廷，吴铮争，2011）高国力.实施主体功能区战略的重大问题思考[J].中国经贸导刊，2011(7):19~20；吴殿廷，吴铮争.主体功能区规划实施中若干问题的探讨[J].人民论坛，2011(8):116~117.？尤其是对限制开发区和禁止开发区出现的问题，财政政策应如何转型以促进主体功能区的协调发展（贾康，2009；杜黎明，2010）贾康.推动我国主体功能区协调发展的财税政策[J].经济学动态，2009(7):54~58；杜黎明.主体功能区配套政策体系研究[J].开发研究，2010(1):12~16.？其保障机制又如何跟进（孙玥，2009；肖金成，2011）孙玥.完善约束激励机制积极推进形成主体功能区[J].宏观经济管理，2009(10):43~45；肖金成.《全国主体功能区规划》力推三大政策变革[J].时事报告，2011(7):42~43.，以激励和约束地方政府更好地推进主体功能区建设？这些问题都有待我们做更深入的研究。

鉴于此，本书拟在深入分析推进主体功能区建设过程中可能遇到的各种阻力的基础上，综合借鉴前人的研究成果，对主体功能区规划下区域协调发展的内涵给出新的更科学、更切合实际的阐释，然后以这一新的区域协调发展目标作为切入点，通过剖析推进主体功能区建设过程中可能存在的各种“市场失灵”以及影响各类主体功能区协调发展的财政制约因素，来重点探讨为保障和支撑主体功能区规划的顺利实施财政政策应如何转型，以及应如何变革和完善地方政府政绩考核体系，为促进各类主体功能区协调发展目标的实现提出具有针对性的政策建议。

1.2　研究思路与内容结构

1.2.1　研究思路

对于任何一个社会经济问题，要想给出合理的解释，并且提出合理的建议，需要采用一套严谨、完整的研究逻辑来对其进行深入剖析。

第一，应建立明确的理论逻辑。即：我们想要揭示的问题是什么。也就是说，我们想解决什么问题，想说什么？对于本书的研究，我们想解决的问题是：在推进主体功能区建设中，地方财政应如何转型才能既突出各区域的主体功能定位，优化空间开发秩序，又能调动各区域政府和民众的积极性，减少推行主体功能区建设过程中可能遇到的各种阻力，使之变成一种自觉的行动，最终实现各个主体功能区域协调发展。

第二，要建立严密清晰的分析逻辑。即：搭建一个什么样的框架来分析想要揭示的问题。也就是说，分几步解决这个问题，怎么说清楚这个问题？对于本书的研究，我们拟分四步来解决问题：首先，探讨在主体功能区建设中区域协调发展的新内涵和具体内容；其次，对主体功能区目前的协调现状做出客观评价，并找出那些影响主体功能区协调发展的财政制约因素；然后，分析财政制约因素影响主体功能区协调发展的机理和作用路径；最后，在以上明确的机理和作用路径的基础上，探讨具体的财政转型方向和相应的办法。

第三，要建立合理的叙述逻辑。即：在我们已搭建起的框架中，利用正确的理论工具进行论证，或是在具体的数据资料和经验证据支持的基础上，通过合理的数量模型来进行论述和分析。对于本书的研究，我们拟借鉴区域协调发展理论和主体功能区理论来重新界定主体功能区规划下区域协调发展的涵义和内容；采用统计分析方法和计量经济手段等来对区域协调现状及其财政制约因素进行分析和论述；然后，根据财政转型理论、经验证据和统计分析结果提出财政转型的具体方向、转型的重点和转型建议。

综上所述，本书具体的逻辑思路如图1.1所示。

1.2.2　内容结构

依据前述研究框架和基本思路，本书共分为8章，各章的具体内容如下：

第1章：导论。本章首先介绍了本书的研究背景、研究目的和意义，然后采用叙述与图表相结合的方式给出了本书的研究框架和基本思路，并对各章内容进行了简要的介绍，接着，对书中使用的主要研究方法和数据资料进行了必要的说明，最后，梳理了本书所做的一些创新性工作。

第2章：区域协调发展战略与主体功能区规划。自20世纪90年代中期国家提出实施区域协调发展战略以来，学者们对于区域协调发展的概念、内涵、目标和机制等进行了比较多的论述和分析，但随着主体功能区规划的出台和实施，区域协调发展的内涵发生了变化，在这种情况下，显然需要对主体功能区规划下区域协调发展的内涵重新进行界定。本章首先在查阅大量文献的基础上，梳理了目前区域经济学界对于区域协调发展的概念、内涵和目标的认识及其演变过程，重点分析了其合理性与不足之处。接着对主体功能区规划提出的背景、科学基础与内容，以及其与传统的经济区之间的区别和联系进行了剖析，重点阐述了主体功能区规划下区域协调发展的新内涵和目标，以便为下文关于区域协调发展现状的实证分析提供理论基础。笔者认为，主体功能区规划下区域协调发展的内容应包含以下两个方面：一是不同主体功能区的居民享受的基本公共服务应大致均等，二是不同主体功能区之间的居民收入差距应持续缩小。

第3章：主体功能区协调发展的保障机制：财政转型。在上一章的基础上，本章进一步对“如何实现各类主体功能区协调发展”这一问题进行了深入的理论探讨。首先，从主体功能区间的经济发展失衡、主体功能区发展中的外部效应以及主体功能区间公共品供给失衡三个方面分析了主体功能区建设中可能存在的“市场失灵”表现，旨在突出财政政策在克服“市场失灵”、保障主体功能区规划顺利实施和取得预期效果方面无可替代的必要性和重要性，为通过财政政策的转型促进主体功能区协调发展提供坚实的理论依据。接着，对财政转型的涵义进行了梳理，重点探讨了通过财政转型既突出各区域的主体功能定位，优化空间开发秩序，又调动各区域政府和民众的积极性，减少推行主体功能区建设过程中可能遇到的各种阻力，使之变成一种自觉的行动，最终实现各主体功能区协调发展的可能性和具体路径。最后，对财政转型促进主体功能区协调发展的局限性及保障措施进行了分析。总之，本章主要是为了使人们对不同类型主体功能区的财政转型问题从理论上有一个全面的认识，同时也为后续章节关于主体功能区财政转型的深入讨论提供理论依据。

第4章：主体功能区的协调发展现状及其财政制约因素。本章基于前文（第2章）对主体功能区规划下区域协调发展内涵的认识，通过构建评价指标体系，运用中国31个省、市、自治区所辖的287个地级行政区关于居民收入和基本公共服务方面的数据，对目前主体功能区的协调发展现状进行了综合评价，对影响主体功能区协调度的财政制约因素的类型及其影响程度和方向进行了定量分析，旨在为后续财政转型的具体探索提供经验依据。结果发现：目前我国各主体功能区之间在收入水平、基本公共服务水平以及综合发展水平上均存在悬殊的差异，其中，基本公共服务水平方面的差距更为突出；各种类型的主体功能区比较而言，又以重点开发区内部各地级行政区之间的差距尤为显著，其次显著的是限制开发区内部各地区之间的差距，而优化开发区内部各地区之间的差距则不是很突出。通过建立空间计量模型发现，主体功能区地方政府的自有财政收入、社会性财政支出比重以及财政转移支付都是制约主体功能区综合发展水平的重要财政因素，但各自的表现不同：自身财政收入的增加与其综合发展水平的提升仅有微弱的正向关系；社会性财政支出比重的提高对主体功能区综合发展水平的提升有明显的改善作用；而每个地方得到的财政转移支付则与其综合发展水平显著正相关，没有起到抑制地区差距扩大的作用。

第5章：主体功能区财政支出结构的转型。上一章的分析结论显示，目前各类主体功能区之间的协调度偏低，而财政因素（包括财政自给能力、财政支出结构、财政转移支付）则对各区域的发展水平产生了重要的影响，这启示我们，要改变目前这种不协调的现状，必须对财政政策做出相应的调整。然而遗憾的是，目前我国学术界对此方面的探索多数仍停留在主观判断层面，真正基于现实数据支撑下的研究结果少之又少。鉴于此，在本章和下一章，我们尝试着对此做了进一步的探索。在这一章中，我们采用中国31个省、市、自治区所辖的2844个县级行政区关于财政支出结构方面的数据，考察了各类主体功能区财政支出结构的现状，发现各主体功能区的财政支出结构在区域主体功能定位和基本公共服务支出上均存在一些亟须完善之处。首先是其支出分类不利于区域主体功能定位的形成。其次，各类主体功能区内部各区域之间的基本公共服务水平差距相比各类主体功能区之间的差距更大一些，尤其是重点开发区内部各区域之间的差距相比其他两种类型主体功能区内部的差距还要大一些，这其中的原因除了与主体功能区的划分较粗，特别是重点开发区在地域分布上横跨“四大板块”、各区域之间资源禀赋差异悬殊有较大的关系外，还因为不同类型的主体功能区对各类基本公共服务的财政投入存在显著差异。最后，探讨了各类主体功能区财政支出结构转型的制约因素，并提出了相应的政策建议，包括：增加对保护类区域的财政投入，促进区域主体功能形成；均衡主体功能区的基本公共服务支出，逐步缩小区域内部及区域之间的差异。

第6章：主体功能区财政转移支付制度的转型。当前在推进主体功能区建设过程中，财政转移支付应在缓解地区财力不足、财力不均等导致的基本公共服务差距和区域收入差距方面发挥重要作用，同时还应对限、禁开发区的生态保护、农产品的生产与流通等给予必要的政策扶持。根据财政转移支付的分类，结合本书的研究目的，本章对税收返还、一般性转移支付和专项转移支付的规模、比重及其在主体功能区的分布情况进行了详细的分析，结果发现：优化开发区获得的税收返还数额最多，而限制开发区由于“基数”较低，只能在有限的程度上获得一部分税收返还，税收返还体现了地方政府的既得利益，不利于主体功能区的协调发展。一般性转移支付和专项转移支付虽然是具有公平性质的一类转移支付，但由于县级政府获得的这两类转移支付规模较小，在推进主体功能区建设过程中，这两类转移支付对限制开发区的作用也有限，不能充分发挥财政转移支付对生态保护、农产品的生产与流通等的政策扶持作用。因此，建议从以下几个方面调整和完善主体功能区的财政转移支付：优化财政转移支付结构，增加一般性转移支付，逐步取消税收返还；调整一般性转移支付结构，新增均衡性转移支付；清理整合各专项转移支付，增强其规范性、公平性和透明度；逐步建立规范性的主体功能区横向转移支付体系；激励地方政府精简结构和人员，降低行政成本，提高转移支付资金利用效率；强化转移支付资金的监督管理机制和绩效评价制度；完善财政转移支付的法律制度。

第7章：主体功能区规划下的政府政绩考核体系。促进地方财政转型，既突出区域主体功能定位，又实现区域协调发展，还必须有一个长效的激励和约束机制，即科学的地方政府政绩考核体系。本章立足区域主体功能定位，并从兼顾区域协调发展出发，依据四类主体功能区的特点、面临的主要问题和未来发展定位，分别构建了一套包含三个层级的地方政府政绩考核指标体系。其中，对于优化开发区和重点开发区的政府政绩，均设置了经济发展、公共服务、人民生活和资源环境4个一级考核指标，但是在二、三级指标（特别是体现主体功能的考核指标）的设置上，则有所不同。类似地，对于农产品主产区，设置了农业发展、公共服务和人民生活3个一级考核指标；对于重点生态功能区，设置了生态建设、公共服务和人民生活3个一级考核指标；而由于禁止开发区的核心区未来要实现无人居住，仅在缓冲区内有少量管护人员，对于禁止开发区仅设置了“资源管护”这一个一级考核指标，然后设置二、三级指标。在具体考核指标的设置上，兼顾了共同指标和差异指标，其中“差异指标”主要用于同类主体功能区之间的横向比较和纵向比较，而“共同指标”则可以在各类主体功能区之间进行比较。在本章最后，针对指标体系设计中发现的问题，对如何进一步完善主体功能区政府政绩考核指标体系和相应的统计数据库，以推动主体功能区的形成和协调发展目标的实现，提出了相应的政策建议。