第一章绪论

1.1研究背景和意义

我国是一个典型的农业大国。“三农问题”“农民真苦、农村真穷、农业真危险！”2002年，时任湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平，用13个字概括出我国“三农”问题。“三农”问题反映出：农民是弱势群体、农业是弱质产业、农村是一个地位正在愈加相对弱化的区域。一直是我国经济社会发展的核心问题之一，它深刻地影响着我国农村经济发展，也影响着社会和谐。由于我国农村地区的人口老龄化发展快、人口结构不均衡和经济、社会发展水平差异大等特征，导致以往主要由土地和家庭承担的养老保障功能急剧衰退，特别是农民在年老后极有可能因为劳动能力的减退与丧失而面临生活困境。因此，发展和完善新型农村社会养老保险制度对我国社会稳定和可持续发展具有深远影响。

1.1.1研究背景

1.1.1.1建立新型农村社会养老保险制度是追求社会公平正义的必然趋势

社会公平正义是中国特色社会主义的本质属性。在构建和谐社会的进程中，我国城乡二元结构突出，农业发展长期滞后于工业发展，农村经济与城镇存在差距，广大农村居民的社会保险问题没有做出制度安排，这已经成为制约城乡社会经济协调发展的桎梏。因此，建立新型农村社会养老保险制度是深入贯彻落实科学发展观的根本要求，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要工程，是促进农村改革发展的重大惠农政策。当前，统筹城乡发展战略的实施，对建立农村社会保险制度尤其是城乡基本养老保险制度的衔接提出了更为迫切的要求，这不仅是城乡人口流动与农村劳动力转移的必然结果，也是农民身份嬗变后要求与城市居民平等的社会保障权利。

1.1.1.2农村老年人口社会养老问题亟须解决

我国不仅是人口大国，也是老年人口最多的国家。早在2000年，我国就已经步入老龄化社会根据联合国的统计标准，在一个国家或地区内，60岁以上人口占总人口的10%或65岁以上的人口占总人口的7%，即称这个国家或地区进入了人口老龄化社会。。与发达国家人口老龄化水平城镇高于农村的发展历程不同，我国农村老龄化水平超过城镇，农村老龄问题的压力更为突出。根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的6582%，农村的老龄化水平高于城镇124个百分点全国老龄工作委员会办公室：中国人口老龄化发展趋势预测研究报告，2006年2月23日公布。。同时，由于计划生育政策的实施，农村赡养比大幅度增加，家庭养老功能弱化，使农村老年人的照料成为难题。我国农村绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度，农民的养老缺乏必要的社会保险，尤其是老年人口分布的区域性差异，使得农村养老问题更为突出。

1.1.1.3国家养老保障体系规划的目标导向

在我国现行“4＋2”模式“4＋2”模式是指社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业+社会抚恤、住房保障。社会保障体系中，养老金的问题最隐性且日益突出。主要表现为：一是实行城乡居民有别的制度安排，一方面是城镇养老保险制度的不断完善，一方面是农村社会养老保险制度的缺失；二是城镇职工的终生福利保障制度与农民低水平救助型保障之间的反差；三是城乡居民间的养老制度未整合，缺乏通道，阻碍了劳动力的自由流动，扭曲了市场对劳动力资源的配置。为此，我国政府已经明确，在2020年之前要基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系。即要使现行的养老保险制度体系将朝着城乡全面覆盖、人人都有保障的方向发展。党的十七届三中全会就农村建设问题又进一步提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，健全农村社会保障体系”。

1.1.1.4城乡统筹社保体系的时代要求

党的十七大报告指出要把“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”作为“促进国民经济又好又快发展”的重要举措。在我国，随着工业化的逐渐深入以及综合国力的显著增强，单纯强调农业支持工业，农村支持城市的历史任务已经基本完成，而工业反哺农业、城市支持农村，从而使得城乡统筹协调发展的任务艰巨。特别是我国“二元”分割的社会保险体制依然在大部分地区存在，但这种状况已经越来越不符合新的时代要求。面对城市化和现代化的挑战，在城乡差距日益扩大的情况下，建设和完善城乡统筹社会保险制度的时代已经来临。对于正处于转型期的社会保险制度来说，新的社会环境既是重大的挑战，同时也是发展的新机遇。经济实力的增强为社会保险制度的改革与完善提供了坚实的物质基础，政府科学的执政理念则为此提供了坚定的政治基础，而社会一致的认同则提供了稳定的思想基础和良好的社会氛围。城乡统筹社会保障制度将逐渐缩小城乡社会保障体系之间的差距，为全体社会成员提供有效的社会保护，缩小社会各阶层之间的差距，化解社会冲突和风险，促进社会认同和社会团结，并且最终将促进经济、社会持续、健康地发展。

1.1.2研究的现实意义

党的“十七大”报告明确指出，社会建设与人民幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，推动建设和谐社会。特别强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。随着和谐社会的构建，广大群众“公民意识”不断增强，要求养老金既要保障每个老年居民的生活、缩小差距，又要提高资源配置的效率和具有可持续，并带动经济和资本市场的发展。因此，将农民纳入养老保险体系，构建覆盖全民的养老金体系，实现“老有所养”是建设和谐社会的重要一环，也是当前政府要实现的政策目标之一。

建立农村社会养老保险制度是统筹城乡、建设和谐社会和落实科学发展观的客观要求。长期以来，为支持工业发展，农业和农村付出了巨大代价，工业产品和农产品之间存在的“剪刀差”和限制农村人口流动等政策，导致城乡社会保障之间差距悬殊。近年来，国家陆续通过取消农业税等政策实行工业反哺农业推动农村发展，但农民的各类保障仍主要由家庭而不是由社会或国家承担。逐步建立和完善农村社会养老保险制度，缩小城乡居民在养老保障方面的巨大反差，是统筹城乡、建设和谐社会的必要条件，是公共服务面向全体国民的必然结果，也是社会保障覆盖全体国民、实现“人人享有社会保障”目标的必然要求。

建立新型农村社会养老保险制度，有重大的现实意义和深远的历史意义：参见2009年8月18日温家宝《在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上的讲话》一文。

第一，在全球金融危机的大背景下，国家为农民建立由公共财政全额支付的最低标准基础养老金，就会消除农民养老的后顾之忧，这对开拓农村市场、扩大国内消费需求，将产生强大而持久的动力。

第二，建立新农保制度，实现城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，随着经济发展、国力增强，就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距，对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化，无疑是一项重要的基础性工程。

第三，建立新农保制度，有利于化解农村社会中的各种矛盾。首先，有利于提高农村老年人的经济自立能力，改善生活质量、增强生活自信心；其次，有利于减轻子女经济负担，在一定程度上避免因经济利益引发的家庭矛盾，形成敬老爱幼的风气与更为和谐的家庭关系；再次，有利于化解农村集体组织无钱办事的困境，使它们能够集中有限财力更好地为老年人提供服务，从而形成文明的乡村风气与和睦的邻里、干群关系，推进社会主义新农村建设。

1.1.3研究的理论意义

目前国内理论界对我国社会保障城乡分割、农村社会保险严重缺失以及农村社会保险制度建设的重要性和必要性等方面研究得比较多，认识较为一致。但对新型农村社会养老保险制度模式以及如何与城乡社会保险制度衔接的问题研究还处在探索阶段。然而，随着我国统筹城乡发展战略的进一步推进，农村劳动力转移速度的加快与规模的扩大，基本养老保险制度的城乡衔接、制度整合已成为一个迫切需要解决的重大课题。为此，需要从理论上明确农村社会养老保险制度应选择何种模式，以何种方式筹集养老基金，这是制度构建必须要解决的首要问题。

本书研究认为，新农保制度整合的难点在于农民养老金的供给，农民养老金由基础养老金+个人账户养老金构成，其中基础养老金是与城镇养老保险衔接的制度安排，可以达到消除老年贫困的目标，具有公共品的属性，所以应由公共财政出资并不附加任何条件地发放，即以普惠性非缴费模式给农民发放最低标准基础养老金。但实现情况并非如此，无论城保还是新农保都将基础养老金作为具有排他性的准公共品（俱乐部式产品）来提供。之所以下这样的结论，原因是：一方面，参保人如果未履行缴费义务将不能获得养老保险的待遇保障，因此具有排他性；另一方面，社保基金均在某一层次上实行社会统筹，当统筹资金不足以支付当地的保险待遇时，一般由财政加以补贴，因此，某人获取养老保险的待遇支付并不减少他人可能享有的养老保险待遇，故养老保险具有非竞争性，缴费年限要求成为当前养老金消费的制度性门槛。

由于我国各地区经济发展水平不同，养老保险制度安排必然会体现地区的经济水平差异，即不可能实行全国待遇水平绝对同一的养老保险制度，故我国的养老保险制度安排必然是具有地区排他性的俱乐部产品。现在的问题是，当前制度安排的消费门槛是否合理？如上所述，当前的社会养老保险制度安排事实上是将无缴费能力的人口隔离于制度之外。由于绝大多数老年人已丧失劳动能力，属于社会的弱势群体，故在建设社会主义和谐社会的过程中应由政府保证全体老年人的基本生活，即政府所提供的最基本的养老保险制度安排不应将无缴费能力人口排除在外，尤其是新农保覆盖群体存在大量的贫困人口（即没有缴费能力的人口）。如果基础养老金待遇资格继续与个人账户的缴费状态挂钩，则显然会影响养老保险制度对贫困人口的覆盖。另一方面，现行养老保险制度均存在财政保证基础养老金（统筹养老金）支付这一隐藏的转移支付制度安排，如果贫困人口难以为养老保险制度覆盖则意味着基础养老金所涉及的财政转移支付职能是向非贫困人口转移资源，这显然有悖于社会公平。可见，当前的社会养老保险制度安排的消费门槛，在阻碍人人老有所养的社会建设目标。

当然，通过其他制度安排（如社会救助代为缴费）仍可实现养老保障覆盖人人的目标，但其他制度安排所涉及的交易成本和执行成本都会非常巨大。从体现社会公平和降低制度执行成本的角度看，对农民实行普惠制非缴费型基础养老金制度是建立新农保的必然选择。国际经验亦表明，构建非缴费型全民养老金体系，有利于覆盖非正规就业和农村就业人群。

1.2研究目标和内容

1.2.1拟解决的主要问题

一是我国农村社会养老保险制度建设并不健全，不能满足当前和以后农民的基本养老保障需求。随着经济实力不断增强，政府公共服务不断提升，我国社会养老保险制度建设开始逐步兴起和不断完善。但城乡二元经济结构导致的城乡居民养老保险制度迥异很大，城镇居民基本养老保险制度的理念和设计的基本原则都很明确的大背景下，而农村居民的基本养老保险制度建设却相对滞后，在缺少部分政策法规保障、资金筹集困难的条件下，保障制度的规范化程度、保障水平、覆盖率都很低，不能有效地保障农民养老的基本需求。

二是我国农村社会养老保险制度体系存在着缺陷，给我国经济发展和社会安定团结带来了一定负面影响。我国在建立农村社会养老保险制度过程中，始终未能重视农保制度创新，国家财力支持明显不足。从我国农村社会养老保险制度变迁过程看，受城乡二元经济结构困扰，农村人口多且穷，国家在农村社会养老保险制度改革过程中一开始就采用了与城镇居民不同的选择性政策，直接导致农村社会养老保险制度建设目标定位不准确，相关法律体系建设、基金管理制度不完善等问题，带来了一系列负面影响，形成了目前城乡养老保障公平与效率的缺失。

三是遵循与我国经济发展水平相适应的原则，提出建设农村社会养老保险制度的构想，并分析其财务上的可行性。遵循社会养老保险水平与经济发展相适应原则，中央政府公共财政支出发放最低标准基础养老金，农民缴费积累个人账户养老金，地方财政配套补贴，坚持城乡统筹发展，坚持健全体系与突出重点相结合，从保障对象、保障方式、保障标准、资金来源等方面提出农村社会养老保险制度创新的构想，并主要对公共财政全额支付的最低标准基础养老金的可行性进行分析。

1.2.2研究目标

在达成老有所养远景目标的大背景下，通过对我国农村社会养老保险制度变迁的阐述，分析目前农保制度存在的主要问题和成因。在前面分析的基础上，提出新型农村社会养老保险制度模式的构想，并探讨由财政全额支付的最低标准基础养老金的可行性，推动新型农村社会养老保险制度发展，并最终实现城乡衔接便于转移的养老保障体系。

1.2.3研究内容

本书的研究主线将遵循理论探讨、实证分析和政策建议的思维轨迹，本着理论联系实践原则，寻求逻辑体系上的完整性、严密性。为此，本书首先从理论探讨出发，界定了农村社会养老保险制度基本概念，明确了社会养老保险制度类型和不同模式，辨析了城乡统筹社会养老保险体系的含义，并阐明了本书研究所依据的基础理论。接下来，本书介绍了国外发达国家养老金制度，梳理了国外养老金制度模式，考察了典型日德两国农村养老保险制度安排，从中总结了国外农村社会养老保障制度建设经验及带给我们的启示。随后，本书对农村仍起基础作用的家庭养老保障模式进行了历史回顾，肯定了其积极作用并对其存在的问题及续存原因进行了分析。接下来，进入本书研究的重点内容。第5章主要阐述我国农村社会养老保险制度变迁过程中，相关政策和法规的变化，提出目前存在的主要问题，并对制度体系存在的缺陷做出分析。第6章提出我国新型农村社会养老保险制度设计思路，着重探讨有关新农保制度构建过程中的政府责任、农民养老补贴问题及城乡统筹衔接问题。第7章是本书主体，主要从制度模式、资金来源、保障对象、保障方式、保障标准等方面，提出了我国农村社会养老保险制度模式构想，并构建测算模型对公共财政负担的可行性进行分析。第8章典型分析，以北京为例，按照本书的制度模式构想，总结地方在制度落实过程中的政策措施和实践成果。第9章为本书研究结论，并提出政策建议。
图11论文框架图

Figure 1.1The framework of the thesis

1.3研究方法和技术路线

1.3.1研究方法

1.3.1.1规范分析方法

本书以新制度经济学系统论为分析框架，运用经济学原理和社会学的研究方法对农村养老保险制度进行规范分析，设计了新农保制度模式。

1.3.1.2历史分析方法

本书运用历史分析方法，研究我国农村养老保障模式演变和社会养老保险制度变迁的路径依赖，探索社会养老保险制度安排发展规律。

1.3.1.3综合分析方法

本书从系统论的角度对中国农村社会养老保险制度进行全方位思考，提出完善和发展的新思路。

1.3.1.4实证分析方法

本书运用统计数据，实证分析了既往农村养老制度的保障水平和新型农保公共财政支出的可行性，并就北京、河北青县和陕西宝鸡三地的新型农保制度构建进行案例分析，证明本书提出的制度设计思路具备可行性。

由于农村社会养老保险研究领域涵盖经济学、社会学、统计学、法学等多学科，本书在运用上述方法的同时，努力做到：

一是定性与定量相结合。既按照以人为本的科学发展观的要求和国家的方针政策对新农保制度进行定性的评价，也对新农保养老保障效果进行定量分析。

二是宏观与微观相结合。在对新农保制度本身的科学性进行分析评价的基础上，从制度建设所处经济社会发展阶段的宏观视角对养老保险制度的可行性进行评价。

三是横纵向比较相结合。横向分析其他国家的经验与教训，从而更好地反映西方国家养老保险制度的国别特色，再联系我国实际进行比较，从中借鉴经验，吸取教训。纵向分析我国开展农村社会养老保险制度变迁及实施情况，确定我国农村社会养老保险制度建立的方式和途径。

1.3.2技术线路
图12技术路线图

Figure 1.2The technical route of the thesis

1.4国内外研究综述

1.4.1国内动态

从1986年农村社会养老保险制度开始试点以来，学者们一直高度关注此类问题。农村社会养老保险研究重点一直随农村养老实践的发展而深化。

1.4.1.1非正式养老保障模式

在经济转型和老龄化背景下，农村养老模式包括正式养老保障模式和非正式养老保障模式。非正式养老保障模式包括家庭养老、自我养老和社区养老。学者们一致认为非正式养老保障模式的补充作用不可或缺。在家庭养老与社会养老的关系方面，王洪春、汪雷（2006）认为在家庭规模缩小、城乡人口流动加快、代际倾斜、老人平均寿命延长等原因的共同作用下，家庭养老功能在弱化。姚远（2000）认为家庭养老是由家庭成员分担养老责任的文化范式和运行方式的总称，家庭养老作为传统养老方式，体现出凝重的文化积淀，具有稳定性。家庭养老模式是政治制度、经济形态、思想文化、代际关系等合力的结果。

现实中更多的自养老人是迫于现实生活的无奈和正式养老制度的缺失所导致的一种自我适应性选择。自我养老只适合那些有稳定收入、健康体魄和生活能自理的老人。但是，非正式制度固有的不规范性、非强制统一性和有限性决定其无法成为农村养老的长久之计。普遍观点认为，非正式养老模式离不开正式养老制度安排。邓大松、刘昌平等（2007）建议在农村建立以正式养老保险制度为主的，正式与非正式制度相结合的养老保障模式。安增龙、王洪春、丁士军等（2007）强调现实中农村地区大量存在自我养老和家庭养老相结合的情况，两者可以相互转化、共同作用，而建立农村社会养老保险制度是完善农村养老保障的新途径。

1.4.1.2建立农保制度必要性

学者们研究认为，在农村传统家庭养老方式受到严重冲击的过程中，建立农村养老保险制度是必然选择。学者们主要从以下几个方面阐述建立农村养老保险制度的必要性：

家庭养老功能弱化。家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式。田凯（2000）、王凯华（2002）等指出，我国农村家庭养老功能正在弱化。主要原因：一是我国农村人口老龄化严重；二是农村的非农化和城镇化过程中，大量年轻农村劳动力向城镇转移，农村老年人的家庭赡养率上升；三是计划生育政策使家庭的核心化与小型化日益明显；四是现代化过程中家庭养老意识淡化。

土地保障功能弱化。卢海元（2003）认为，“土地并不必然具有保障功能，土地的保障功能不仅存在弱化的趋势，而且可以也必然最终被剥离出来，为社会保障所替代。土地本身日益成为农村劳动力就业的一种途径或载体，传统意义上的农民则可能分化为农业工人或农场主，这是时代发展的必然，也是社会进步的标志。”

社会公平的要求。梁鸿（2000）认为从补偿的角度看，新中国成立以后的十几年里，农民承担了农业税和各种国家义务，农民通过劳动不仅养活了十几亿人口，而且通过工农业产品剪刀差等形式为国家的工业化积累了大量资金，是以自身利益受损形式换取国家整体发展，国家应该针对广大农村居民建立社会养老保障制度予以补偿。杜玉华、陈华良（2000）提出互惠论，强调农民应该具有平等交换的地位，而不应该是无偿的或“被边缘化者”，认为乡村与城市之间应当是一种平等的利益交换关系。张俊良（2002）从公民平等权利角度指出，户籍制度将人为区分成“农村人”与“城市人”两类，其中最明显的差别就是“两类人”在享有社会保障权利方面的差异。政府应当为农民建立完善的社会养老保险制度，使农民享有平等权利。王国军（2000、2002）认为我国城乡之间的社会保障制度极不平衡，国家以“剪刀差”的形式从农村抽取大量农业剩余来保障工业发展和城市居民生活，在一定程度上是“劫贫济富”。张仕平（1999）认为，除户籍制度以外，还存在着国家非平衡的发展战略，即“工业优先，城市优先”以及事实上存在的社会等级秩序，即养老保障水平存在递减顺序：公务员——企业职工——个体私营——城镇居民——农村居民依次递减顺序。

从以上学者的观点侧重从经济理性和利益交换角度来考虑问题，无论从宏观角度审视的农村与城镇的公平性，还是从微观层面考察农民个体的平等权利，农村与城镇居民在享受养老金待遇方面都存在着非常严重的社会不公平。因此，建立农村社会养老保险制度是社会公平的基本要求。

1.4.1.3建立农保制度可行性

在可行性分析方面，学术界基本达成一致的看法是，农村社会养老保险制度具有部分可行性，但不适合在全国范围内同时推进。

杨翠迎、庹国柱（1997）通过国际比较并对照我国当时农业、农村以及整体经济状况，得出“总体上我国工业化水平还很低，不具备建立农民年金保险的经济条件（除苏南等个别地区外）”的结论。杨翠迎（1998）运用定性与定量分析相结合的方法，通过考察当时经济水平条件下，以当时农民纯收入为基础来测算农民缴纳保费能力，得出我国总体上不具备全面建立农村养老保险条件。但东部地区基本上具备投保条件，中部个别省份具备，西部几乎不具备。

何文炯（2001）发现一般建立农村养老保险制度的国家，其时间点基本上是在市场化、工业化后期，这时农业生产集约化和农产品商品化程度比较高，通过工业化靠自身积累且有剩余能反哺农业的时期。卢海元（2003、2004）认为2001年时以美元计算，我国人均GDP已经超过西方发达国家建立农村养老保险制度时的平均水平。2002年，我国农业国内生产总值所占比重已经下降为15%，我国建立农村养老保险的经济条件已经具备。同时财政收入突破17万亿元，基本具备建立农村养老保险制度的战略条件。杨翠迎、米红（2007）提出“有条件的地方”和“有条件的人群”界定，将地区社会经济发展水平与农民缴费意愿、缴费能力关联起来，并放在区域差异的框架下来讨论是否具备建立条件。事实上针对我国是否有能力建立农村养老保险制度命题的本身，就应置于我国东中西地区差异的大背景下，撇开此种差异来讨论农村养老保险制度建设是比较困难的。

马利敏（2000）认为我国二元经济结构以及大比例的农村人口决定了现阶段不宜把农业家庭人口纳入个人账户缴费积累型养老保险体系。李迎生（2002）认为，就整体而言，我国农村尚不具备全面推行社会养老保险制度的条件，但鉴于区域经济发展状况，少数经济发达地区可现行推进以社会保险为核心的农保制度改革。杨燕绥等（2004）认为建立农村养老保险为时不早，且具有拉动农村金融和社会进步的战略意义。王芳等（2005）认为我国农村社会养老保险宜早不宜迟，宜进不宜退。宜进就是要面对现实，是达到一定条件夯实基础上循序渐进，而不是不顾现实条件搞运动一哄而上。郑功成(2008)认为当前可根据自地情况，分地区确定农村养老保险制度的优先发展领域，逐步实施农村社会养老保险制度。

以上学者观点，基本代表了学术界对现行农村社会养老保险制度可行性的认识。学者们的这种共识是建立在对农村社会经济发展条件的基础上的，是以现实情况为基础的。

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