一、特别推荐

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二、统筹城乡

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三、政权建设

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四、粮食安全

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——三年困难时期50年祭2010年2月8日

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五、增收减负

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六、税费改革

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七、财政改革

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八、村财管理

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一、特别推荐

减轻农民负担要标本兼治1998年10月8日

本文载1999年1月16日《人民日报》5版头条，被九届全国人大常委会第十二次会议收入《中国人大新闻》。获人民日报“中华大地之光”二等奖。

党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“减轻农民负担要坚持标本兼治”。根据减负工作中存在的问题，笔者认为应从如下四个方面做好工作：

一、费要取消税要收足

“三乱”(乱收费、乱摊派、乱集资)横行，根在收费。费不取消，“三乱”难止。当前，农村中最大的收费项目是乡统筹。乡统筹是根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》的规定而收取的，其项目包括乡村两级办学经费、计划生育经费、优抚经费、民兵训练经费和修建乡村道路经费。乡统筹是政府行为，所筹集的资金是财政性资金，从本质上讲是向农民征收的税，把它作为费由乡镇政府收取、管理、使用是有欠妥当的。

1.负担不合理。兴办教育、计划生育、优抚烈军属和复员退伍残废军人、训练民兵、修建公路是国家应当举办的事业，是为全国人民的共同利益服务的，不是民办公助事业。不仅农村需要举办这些事业，城市同样需要举办这些事业，而且比农村办得更好，花的钱更多。城市举办这些事业由国家负担，农村举办这些事业由农民掏钱，明显是一种不合理的现象。

2.标准难确定。乡统筹的收取标准，根据《农民承担费用和劳务管理条例》规定，包括村提留，以乡为单位，最高不得超过上一年农民人均纯收入的5％。这种确定收费标准的办法弊病很多：一是随意性很大。当乡镇政府需要多收费时，便可以通过提高上一年农民人均纯收入的标准来提高收费标准；二是负担难减轻。除非遭遇特大自然灾害，在一般年景下，工农业生产各项指标，农民人均纯收入比上一年都会有所提高。如果去年农民人均纯收入为1000元，今年最少要提高到1200元。按去年农民人均纯收入1000元的5％计算，今年的统筹提留费为50元。明年按今年的农民人均纯收入1200元的5％计算，统筹提留费便会上升到60元。像这样，农民人均纯收入年复一年升上去，农民的负担只会上升，不会下降。减轻农民负担就会成为一句空话。

3.管理难规范。乡统筹是按照一事一收费的原则提取的，按照规定，应当纳入财政预算外资金管理，实行专款专用。然而，在实际操作中，绝大多数乡镇是自收、自管、自支，不仅很难做到专款专用，其中一部分资金还被用来弥补乡镇财务收支的缺口。

4.“三乱（乱收费、乱集资、乱摊派）”难禁绝。乡统筹不取消，乱收费、乱集资、乱摊派就难禁绝。国家向农民征收的税费，有政策和法律规定的就达十多项。除乡统筹、村提留之外，还有农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税等。项目一多，“三乱”乘虚而入，哪些是合法的，哪些是不合法的，不要说农民搞不清楚，连一些长期在乡村工作的干部也搞不清楚。只有把“费”全部取消了，使乱收费、乱摊派、乱集资无空子可钻，“三乱”才能被彻底禁绝。

税要收足，是指对该收的税要收足。我国现行的《农业税条例》是1958年颁布的。根据《农业税条例》规定，全国农业税平均税率为常年产量的15.5％，最高不得超过25％；附加为正税的15％，最高不得超过30％。此后，随着农业生产的发展，农民的实际税负逐年下降。据统计，实征农业税正税、附加合计占农业实际产量的比例：经济恢复时期为13％，“一五”时期为11.6％，“二五”时期为11.9％，1963~1965年为7.5％，“三五”时期为6.4％，“四五”时期为5.4％，“五五”时期为4.2％，“六五”时期为3％，“七五”时期为2.5％左右。1997年，全国实征农业税正附税合计约207亿元，实际税负只有2.23％，农民人均负担仅23元。似此，农业税实质上已经失去了存在的意义，根本起不到筹集资金、调节收入的作用。1997年，全国农民人均纯收入为2090元。按5％提取乡统筹、村提留，人均负担为104.5元，是农业税的4.54倍。如果按照农业税条例规定正税15.5％，附加为正税的15％收足，1997年全国应收入农业税1654.6亿元。1997年，全国农民负担的乡统筹、村提留为900亿元；乡统筹和村提留的比例为46，即1997年乡统筹为360亿元，村提留为540亿元。把乡统筹和农业税合并在一起，也只有567亿元；比按照《农业税条例》规定收足的农业税正附税1654.6亿元要少收入1087.6亿元。取消乡统筹，收足农业税，农村兴办教育、计划生育、优抚烈军属和复员退伍残废军人、民兵训练、修建公路、供养五保户由财政统一安排是完全可行的。

二、国干进村民干收编

农民负担过重，农村中由农民直接供养的干部过多是一个重要原因。按1个行政村配备支部书记1名，村主任1名，文书兼会计1名，民兵连长兼治保主任1名，妇女主任兼计划生育干部1名计算，每个行政村至少要配备村干部5人。这还不包括副支书、副主任、副连长、出纳等副职干部。改革开放以来，随着国家干部增资，村干部的报酬亦有较大幅度的提高。村正职干部年薪少者五六千元（月薪400-500元），多者上万元，甚至一万多元。副职干部年薪少者两三千元，多者四五千元。还有村民小组长的补贴，一个村用于支付村干部的报酬，少则几万元，多则十几万元。绝大部分农村，村提留被用作支付村干部报酬和村委会开支。

我国是一个农业大国，全国十二亿多人口，80％居住在农村。农村经济落后，治安情况复杂。农民居住分散，文化水平低，经济收入少，生产条件差，劳动强度大，法制观念、政策观念淡薄。所有这些因素都要求人民政府把行政管理的重心放在农村。然而，在农村政权改革设置行政管理机构时，只设置到乡镇一级，乡镇以下没有设置行政管理机构。我国农村地域宽广，乡镇管辖的范围都比较大。一般乡镇要管辖几十平方公里，几万人口。大一点的乡镇要管辖数百平方公里，十几万人口，在如此大的范围内，靠乡镇政府直接对农民实施有效的管理和服务是根本不可能的。无论是从党的建设、政权建设、还是从行政管理的角度来讲，村级组织都是一级不可缺少的组织。在有计划地、逐步地把一批机关干部、军队转业干部和大中专毕业生派到村委会工作的同时，把一批优秀的村干部转为国家干部或行政招聘干部，或根据《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民委员会成员由村民直接选举产生的规定，采取定岗定编定薪的办法（即当选什么职务拿什么职务的工薪，落选自动取消），把村民委员会的经费像城镇居委会那样纳入财政管理，彻底改变村干部工资及村委会开支自收自支、乱收乱支的状况，不仅有利于减轻农民负担，还有利于改进干部工作作风，改善干群关系，提高村干部整体素质，促进农村社会稳定和各项事业的发展。

三、壮大集体造福农民

农村集体经济组织是在中国共产党领导下，坚持以农民为主体、以土地公有为基础而建立起来的地区性合作经济组织。改革开放以来，农村普遍建立了“双层经营，家庭承包责任制”。这种新的经营方式把原来由生产队统一经营的土地承包给农户分散经营，克服了人民公社时期集体经济组织“吃大锅饭”的弊端，使集体的优越性和农民的积极性同时得到了发挥。改革20年，粮食总产增加了近4000亿公斤，结束了主要农产品长期短缺的历史，基本上解决了全国人民的吃饭问题。1997年，农民人均纯收入达到2090元，是1978年农民人均纯收入的14.6倍；乡镇企业异军突起，到1997年，产值占全国工业产值的一半，吸纳农村富余劳动力达1.3亿人。大量的事实证明，农村集体经济组织对增加农民收入、减轻农民负担有着其他经济组织和经济形式不可替代的功能。发展壮大集体经济是提高农业生产力水平，实现农民共同富裕的有效途径。一般来说，对农民负担反映强烈的地方，大多数是农村集体经济组织不健全、集体经济薄弱、农民收入低微的地区或乡村。而农村集体经济组织健全、乡镇工业和第三产业发达、集体经济具有一定实力的地区和乡村，农民的直接负担都比较轻，农民除依法纳税之外，没有或很少有需要从自己腰包掏钱的项目。部分地区和乡村的农民甚至可以从集体企业中获得相当可观的红利收入和优厚的福利待遇。由此可见，减轻农民负担的根本出路在于健全农村集体经济组织，发展壮大集体经济实力。

《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来、对立起来”。同时指出：“农村集体经济组织要管理好集体资产，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，壮大经济实力，特别要增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难。”在稳定家庭承包经营、坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年政策的同时，必须下大力气办好农村集体经济组织，发展壮大集体经济实力。